全域土地综合整治与生态修复工程—以浙江省嘉兴市秀洲区为例

■ 韩 超

一、规划引领，持续开展农村土地综合整治

（一）长远规划，打好坚实基础

农村土地综合整治是全域土地综合整治的基础，全域土地综合整治与生态修复是农村土地综合整治的升级，目的是促进土地节约集约利用和自然资源综合治理。早在2005年，秀洲区就从土地整理转变成宅基地零星复垦。2009年开始实施农村土地综合整治项目，主要以土地复垦、整理、开发为平台。2018年进入全域土地综合整治与生态修复工作的新阶段，实现全域规划、全域设计、全域整治。10余年中，秀洲区在实施项目的过程中，不断总结经验和创新做法，用源于实践又高于实践的深度调研成果推进面上工作，建立了科学推进农村土地综合整治的工作局面，形成了良性循环，从“走起来”到“走得稳”、“走得好”的方向迈进，使农村土地综合整治工作不断迈向新台阶。

农户住进环境优美的新小区

（二）多规融合，统筹协调推进

加强各个规划之间的配套衔接，将土地利用总体规划、村庄布点规划、城镇建设规划、农村生活污水治理规划、道路交通、产业布局等各专项规划相衔接，力求“多规融合”。抓住新一轮土地利用总体规划修编和国家机构改革的机遇，做好土地利用总体规划与城乡建设规划、环境功能区规划的对接工作，将其作为全域土地综合整治与生态修复的实施依据。坚持“一个规划”引领，以多规融合为理念，根据各镇土地利用总体规划确定的建设用地规模，衔接城镇区域规划、村庄布点规划、生态环境保护、产业发展等规划，按照“可操作、可落地、可承受”的原则，整合不同规划目标和农民发展诉求，因地制宜编制镇土地整治规划、村土地利用规划和全域土地综合整治项目区规划。

（三）提前谋划，制定工作计划

2017年，浙江省在全国首次提出并开展了全域土地综合整治试点工作，围绕党的十九大报告中提出的乡村振兴战略，对“田水路林村”进行全要素综合整治，构建高效集约的国土空间。2018年以来，秀洲区积极响应省委省政府的号召，成立了以区委书记、区长为双组长的全域土地综合整治与生态修复领导小组及领导小组办公室，先后出台《开展全域土地综合整治助推乡村振兴战略实施意见》《全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划（2018-2020年）》等文件，将该项工作列为全区“百日攻坚”和“百日冲刺”重点工作。为做好全域土地综合整合，加强资金保障和规范运作，秀洲区专门成立全域土地开发建设公司，配合银行加快融资项目的审批进度，全力保障该项工作的开展。

二、保护优先，打造农村土地整治示范工程

（一）明确目标，突出耕地保护

根据秀洲区2018～2020年全域土地综合整治与生态修复三年行动计划，需完成全域土地综合整治面积9万亩，共25个项目，建设高标准农田面积5.112万亩，建成万亩高标准农田1个、千亩高标准农田3个，新增城乡建设用地增减挂钩指标3300亩，新增耕地占补平衡指标3660亩，新增永久基本农田整备区面积6960亩。乡镇主体根据区政府下达的目标任务，提前谋划，鼓励跨村、多村整合成一个项目，提高土地节约集约利用率。2018年秀洲区已实施完成2个示范项目，2019年计划实施11个项目，2020年计划实施12个项目。截至目前，今年已确定启动8个项目，计划完成建设用地复垦1600亩，垦造耕地1000亩的目标任务，抓实抓好落实，严格按计划执行，牢牢把握住工作的主动权。

（二）系统治理，突出生态保护

将全域土地综合整治工作与“低散乱”腾退、农村人居环境整治、三改一拆、五水共治等工作有机结合起来，做到全域土地综合整治与耕地保护、产业发展、美丽乡村建设、环境整治提升等工作有机融合，始终将生态文明建设的理念贯彻在工作中。今年，秀洲区的王江泾镇收藏村和新塍镇火炬村两个全域土地综合整治项目列入全市“十大样板示范工程”，完成建设用地复垦600亩，垦造耕地1388亩，节地率分别达到81%和58.5%，目前两个项目已通过省级验收。省自然资源厅对2018年全省150个全域土地综合整治项目的绩效考核中，收藏村项目名列全省第四，发挥了示范引领作用，为全区面上开展全域土地综合整治与生态修复提供了宝贵经验。今年秀洲区有6个项目经省政府批准列入全省2019年试点项目，试点项目数量在全省县（市、区）中最多。

（三）优化布局，突出资源保护

优化用地结构和布局，统筹农房建设、产业发展、公共服务、公益事业、基础设施、生态保护等各项用地。一是节约集约利用土地。加大区财政对全域土地综合整治项目的补助奖励力度，增加空间、指标奖励和项目资金奖励，提高村级指标奖励比例和增减挂钩指标统筹价格标准，最大程度地调动村级组织积极性。推行“一镇一策”“一点一策”，吸引农户集聚建房，减少联排安置，鼓励公寓式多层安置，提高节地率。二是整合土地资源。充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，有计划开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他存量建设用地复垦，合理安排新建区块。经统计，秀洲区通过开展农村土地综合整治，共有5397亩增减挂钩指标用于农民建房安置，安置农户达到9200户；共节余6001亩增减挂钩指标用于产业发展，有效缓解了秀洲区补充耕地资源匮乏的状况。

三、注重结合，全农村土地整治成效明显

（一）改善环境，与美丽乡村建设相结合

结合美丽乡村建设的要求，在农村土地综合整治项目建新安置区内开展道路绿化配套和环境美化等工程，改善村民居住环境和村容村貌，努力实现农业增效、农民增收、农村增美的目标。土地整治后“小田变大田”，田、水、路、渠综合配套，为农业规模化经营和土地流转创造了条件，促进了农村集体经济发展和农民增收。安置区内居住相对集中，交通便捷，基础设施、社区服务配套齐全，农民家庭资产明显升值。积极发展现代农业，提高农业产业化水平，促进农业增效、农民增收，实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、民主管理”，收获“政府得要素，村级得壮大，农民得实惠，产业得发展”的“四赢”效果。

（二）保障民生，与承包经营权流转相结合

一是在充分尊重农户集聚意愿的前提下，结合当地农村土地整治立项实施的可行性，进一步优化完善农村建房布点规划，利用农村土地整治增减挂钩指标来保障农房搬迁安置用地，在建新区专门安排10%～20%指标用于不符合复垦条件的无房户、危房户进小区建房，尽最大努力破解农民建房难题。二是按照自愿有偿的原则，积极引导农村土地承包经营权流转，优化产业结构，提高农业规模化经营水平。截至目前，通过土地整治加快土地流转，全区累计土地流转率达到59.7%。坚持建设高标准农田，既解决项目复垦任务，也为完成建设高标准基本农田任务提供了重要支撑。

（三）保障发展，与城乡产业发展相结合

以农村土地整治为平台，运用农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩政策，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，在满足村民安置小区用地的前提下，通过城乡建设用地增减挂钩，将节余的挂钩指标用在二、三产业用地上，为城镇发展提供了用地空间，2017年，省政府改变了计划指标分配方式，实行新增建设用地计划分配与农村土地整治复垦、存量建设用地盘活相挂钩制度，秀洲区通过农村土地综合整治的实施，2018年争取到计划指标472亩，今年又争取到计划指标451亩，节余指标优先用于民生工程、公共设施和基础设施等用地需求，尽力满足城乡建设用地的需求，促进经济社会发展。