中国城镇住房制度70年变迁：回顾与展望

陈杰 郭晓欣

【提  要】新中国成立70年来城镇住房制度历经多次重大调整和变迁，不仅直接影响了城镇居民的居住状况和民生福祉，也对经济增长、城市发展和人口流动等众多方面产生了深刻影响。住房制度本身又如一面镜子，折射各个历史阶段经济发展战略和社会民生建设的指导思想。基于住房对社会民生和经济建设的基础性作用，住房发展又深受住房制度的约束与影响，研究住房制度的变迁具有丰富的内涵和多方面的借鉴意义。本文首先全景式地回顾了新中国建立70年以来城镇住房制度变迁历史的总体脉络，然后对1978年之后城镇住房制度市场化改革所取得的主要成就做了总体评述，对房改之后出现的新矛盾新问题及其根源做了辨析，最后对城镇住房制度未来的发展方向做了展望。

【关键词】城镇住房;制度变迁;住房制度改革

住房是民生福祉的基础，住房发展深受住房制度的影响与研究。新中国成立70年来城镇住房制度历经多次重大调整和变迁，不仅直接影响了城镇居民的居住状况，也对城市居民的民生福祉各方面都产生了深远影响。梳理回顾新中国城镇住房制度70年来的变迁历程，及时总结和反思1978年以来城镇住房制度改革的经验教训，是新时代条件下继续改革完善中国城镇住房制度的必要前提。另一方面，住房兼具消费和投资的“双重属性”，决定了它既是社会民生福祉的最重要实现环节之一，又是国民经济建设的最关键组成部分之一。因此，梳理和研究新中国成立70年以来城镇住房制度的变迁历程，对了解新中国社会经济发展的总体轨迹、展望未来社会和经济发展方向也有诸多裨益。

一、新中国城镇住房制度变迁的历史回顾：1949-2019

住房发展深受住房制度的约束与影响，住房制度本身又是深嵌在总体经济社会制度之中。为此，住房制度的变迁历史如一面镜子，折射各个历史阶段经济社会制度的演变脉络，也反映各个历史阶段经济发展和民生建设指导思想的发展轨迹。研究住房制度的变迁，既需要从历史中的经济社会背景出发，也要结合各个历史阶段所承继的住房遗产资源，才能全景式地进行洞察和深入理解。

（一）1949-1978年中国城镇住房制度

1.意识形态和指导思想。新中国成立初期，由于经历了长期战乱，住房损毁严重，城市住房十分短缺。由于当时政府的资金严重不足，同时新建住房也需要一定时间，因此对原有住房的统筹安排就成为解决住房困难的主要渠道。当时政府对原有城市住房，除了对一小部分原来属官僚资本家、战犯、汉奸、反革命分子等特定对象的住房予以没收充公和完全由政府直接管理调配，对城市中当时普遍存在的住房私有制采取了容纳态度，如城市居民、工商业者私有的城市住房都继续保持其私有制不变，同时鼓励出租。

新中国开始进入稳定建设阶段之后，在意识形态上明确采纳马克思、恩格斯、列宁等革命家一脉相承的共产主义（社会主义）社会改造学说，在经济建设上采取指令性计划经济模式，对基本经济资源实行国有制基础上的公有制形态。在这一背景下，国家各项经济社会制度都为贯彻社会主义公有制而服務，住房制度也不例外。恩格斯在《论住宅问题》中明确反对住房私有制，认为住房私有制产生剥削和压榨，是导致工人贫困的原因之一。（恩格斯，1872）这些思想直接影响了新中国计划经济时代的城镇住房制度和土地制度。

2.私房公有化。在意识形态及环境的影响下，当时中国进行私房公有化是必然趋势。1949年8月12日，《人民日报》就公开表明态度：“应当把所有城市房屋看做社会的财产，加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多，人民的居住不发生困难，给将来社会主义的房屋公共所有权制度创造有利条件。”

建国初期，私房公有化的过程较为缓慢，然而随着城市人口从1949年的5765万人猛增到1953年的7826万人，新建住房严重不足加上原有住房质量恶化，城市居民的居住条件变得愈加恶劣，这迫使政府对私有房屋开始进行强制性干预，进而私房公有化得以加速，特别是1954年对资本主义工商业的社会主义改造启动，使得公有化进程进一步升温。

直到1956年1月18日，中共中央批转中央书记处第二办公室1955年12月16日提出的《关于日前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，标志着私有住房的社会主义改造在国家政策中被正式提出。该《意见》中要求对城市房屋占有者用类似赎买的办法逐步改变其所有制，同时要求教育和改造以房租为全部或主要生活来源的房东及二房东，使其成为自食其力的劳动者。经过两年的住房社会主义改造，到1958年年底，城市中私房已经基本不存在了。1964年7月，中国政府正式宣布城市中私人租赁性质的住房关系基本不存在了。

值得强调的是，资本主义工商业社会主义改造具有历史的必然性，既决定于中国的政治体制，也是推行计划经济的必然要求。因此这一改造中不仅仅包括对私有住房的社会主义改造，还包括对更高层面的，也就是对整个房地产业的改造——将私营房地产业转为公私合营，即国家同资本家在企业内部进行合作，国家占有相当股权，公私双方共同经营企业，公方代表居于领导地位，使得这些企业在很大程度上具有社会主义性质。

3.城市住房福利供给制度的建立。随着社会主义改造的推进，在解决城市居民住房紧张的问题过程中，住房由谁来提供已经得到解决，但是否收取租金、收多少租金等一系列问题却迟迟没有定论。

新中国建国初期，政府也是要求对租房，包括租赁公房支付合理的租金。1951年国家把房租支出比重确定为全部工资的7.48%（李剑阁、任兴洲，2007），1952年5月24日内务部地政司印发的《关于加强城市公有房地产管理的意见》，又明确提出了“以租养房”的方针和合理的租金标准。可以说，20世纪50年代初期，中国部分城市的公房确实实现了“以租养房”，其他城市至少也是“房有所养”（关敬如、张京、侯淅珉，1992），一般公房租金都在职工家庭收入的10%左右（侯淅珉、应红、张亚平，1999）。

但到1955年政府对国家机关工作人员由供给制改薪金制时，考虑到这部分人的承受能力，因此对他们承租的公有住房实行低租金的过渡办法，租金占收入的比重被逐年下调。尤其是1956年以后，在片面强调住房福利品的思想影响下，“以房养租”逐渐被淡化甚至被否认。到1963年全国公房每平方米月租金仅0.1元，职工的房租大约只占薪金收入的2%-3%（李斌，2009）。同时，由于新中国成立初期强调发展重工业以巩固国防并增强国力，所以当时的城市发展战略计划是把消费城市变为生产城市，将国民收入的大部分投入工业生产，因此住房投资得不到支持，这也更强化了当时住房的福利性质。自此，中国初步建立起了低租金的福利住房供给制度。

需要注意的是，与苏联及东欧其他社会主义国家的公房及国家所有为主的制度明显不同，中国计划经济时代的公有住房是以单位所有制为基础（Malpass P，1999），这与教育、医疗、养老的单位供给一样，是当时“单位办社会”的必然产物，也是“单位办社会”的核心基石。有学者认为，住房与各种福利的单位供给制，是社会主义意识形态和中国历史传统的双重结合，加强了职工对单位的人身依附，便于强化社会控制和减缓人口流动（Malpass P，1999）。然而从另一角度看，将职工住房与单位绑定的住房供给体制不仅给单位造成严重负担，制约了住房发展中本应该有的规模效应，也束缚了劳动力要素的流动（Malpass P，1999）。

4.住房建设及住房状况。在经历了跌宕起伏的变革之后，国家在城镇住房的建设投资、分配和经营管理等方面都处于垄断地位，而在强调“先生产后生活”的计划经济年代，由于住房建设资金不断被挤占，住房建设进展缓慢。1965年中央工作会议通过的《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》中提到，应立足于战争准备，把国防建设放在第一位。此后住房投资占累计基本建设投资的比重一路下滑，1970年达到建国以来最低点，仅有2.6%。同时，由于低租金的福利分房制度中资金只有投入没有回收，因此住房的融资机制也被严重扭曲。进而整体上城市居民的住房状况不仅没有改善反而愈发糟糕。20世纪70年代初邓小平主持中央工作以后，住房建设管理工作虽然重新被重视起来，但城市居民居住条件并没有得到明显改善。

新中国成立初期，全国城市住房面积为4亿平方米，城市人口6169万，人均住房面积5.5平方米（侯淅珉、应红、张亚平，1999）。改革开放前夕，全国190个城市人均居住面积仅3.6平方米（人均建筑面积6.7平方米），比新中国成立初期的还少，缺房户达869万户，占当时城镇总户数的47.5%（于思远，1998）。存量房中还存在大量危房和棚户区，住房质量也得不到保障。另外，20世纪70年代末，全国城市每月公房租金是0.13元/平方米，不到维护成本的一半（《中国经济时报》，2012.11.7（5）），在缺乏经济激励的条件下，新建成的公房建筑质量也非常低劣，配套简陋不全，居住备感不适。总体上，20世纪70年代末的住房问题已经严重影响人们的正常生活和工作，到了亟待解决的时刻，这迫使政府必须对住房制度采取有力改革措施。

（二）1978—2019年中国住房事业的发展

20世纪70年代中后期，中国城市住房问题极为严重，当这种不匹配，即稀缺程度达到各个相关主体出现冲突的时候，改革就不可避免地到来。在这一背景下，1978年9月，邓小平同志指出：“解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。”还提出，建筑业是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要产业部门，在长期规划中，必须把建筑业放在重要位置。1980年4月，邓小平同志又一次就住房问题发表了重要讲话，认为不但新房子可以出售，老房子也可以出售。还提出买房可以分期付款，提倡个人建房等设想。以这两次讲话为标志，中国开启了对城镇福利住房制度的改革。而且邓小平这两次住房问题的讲话可以说为之后近20年的住房改革指引了方向。

值得注意的是，中国最开始的住房改革与英国20世纪80年代的市政府住房私有化运动、前苏联和东欧转型经济国家20世纪90年代的公房私有化浪潮有很多类似之处，都是政府力图在最短时间内甩掉福利住房这个沉重的财政负担（Stephens M， Lux M， Sunega P，2015）。所以在改革初期，都圍绕如何出售公房或提高租金进行了诸多探索与尝试。其中共同的核心问题就是，当住房长期被当作福利品后，如何重新确认住房的商品属性（张泓铭等，1998）。

可以说，1978年开启的中国住房制度改革实际上包含了两个方面（吴开泽，2017）：一个是福利住房产权化，就是将福利住房产权由单位转移给职工家庭（国发办[1988]13号）;另一个是住房商品化，允许私人建房或者私建公助，鼓励外商和房地产企业开发商品住房（张泓铭等，2017）。

1.城镇福利住房制度改革起步（1978-1987）。对福利住房制度进行的改革，重要目标之一是要提高住房的经济效率，要提高住房的经济效率则需要在住房建设、流通等诸多过程中积极发挥市场机制的作用，因此在住房制度改革初期，中国开始纳入市场机制，采取了“政府为主，市场调节为辅”的模式进行实践探索。1979年，西安、柳州、梧州、南宁开始试点，由政府出资建房，以土建成本价格向居民出售。1980年6月，中共中央和国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式提出住房商品化制度。1980年10月到1981年，全价出售政策向全国铺开，但由于市场阻力较大，效果并不理想。1982年，进入“三三制”补贴售房探索阶段，即政府、企业和个人各承担房屋售价的1/3，但由于地方政府和单位财政负担过重、公房租买比价不合理，因此补贴售房制度遭遇了极大的阻力，并最终于1986年3月被叫停。这次尝试的失败，正如邓小平1980年4月关于住宅问题的讲话中已经预见性地提到的——“房租太低，人们就不买房子了”。因此，中国房改的重心从单纯推动售房转移到推动租金改革，希望“以租促售”。1986年，国务院住房制度改革领导小组提出了“提高工资、变暗补为明补、变实物分配为货币分配、以提高租金促进售房”的整体房改思路，开启了又一轮的住房制度改革探索。

除了在实践方面进行探索，这一阶段住房制度改革在理论方面也有一定的突破。1980年1月，经济学家苏星在《红旗》杂志发表《怎样使住房问题解决得快些》一文，指出住宅是个人消费品的重要组成部分，应该走商品化道路。自此，理论界和实践中关于中国住房制度改革的讨论与尝试都已经展开，并将随着改革推进而深入。

不得不提的是，1983年12月发布的《城市私有房屋管理条例》中提到了国家会依法保护城市公民私有房屋的所有权，同时，该条例中还涉及住房所有者对住房具有一定处置权和收益权。这表明住房已经成为居民财产的一部分，同时也标志着城镇住房制度改革逐步向正规化、法制化迈进。

不容忽视的是，鉴于住房与土地的不可分割性，在这一阶段也对土地问题进行了讨论。由于中国宪法中规定土地属于国家、是共有的，因此，理论界认为土地使用权和所有权是可以分离的，所有权不能买卖，但是使用权可以转让、买卖、租赁，并且承认土地的使用权具有价值。在此基础上制定的《土地管理法》也于1986年6月通过，进一步确认并规范了土地制度，為中国房地产制度变革奠定了重要的理论基础。

另外，这一阶段与住房制度改革相关的诸多实践也纷纷迈出了“第一步”。1979年10月15日，中国第一个商品住宅项目——广州“东湖新村”获得政府批准并开始动工;1980年1月8日，中国第一家房地产公司——深圳经济特区房地产公司成立;1985年4月，建设银行深圳分行向南油集团85户“人才房”发放中国第一笔个人住房按揭贷款;1987年12月1日，轰动全国的第一宗土地公开拍卖会在深圳会堂响起“惊天一锤”;1988年4月，宪法中“禁止土地出租”被改为“土地使用权可以依照法律规定转让”，随后《土地管理法》也做出了相应的修改。

2.双轨制住房制度与房地产市场初步建立（1988-1997）。经过上一阶段实践与理论的探索，“住宅作为个人消费品可以成为私有财产，可以买卖”的共识已经达成。为了进一步配合城市住房改革的顺利进行，国务院于1986年成立了住房改革领导小组，并于1988年初召开了第一次全国住房制度改革工作会议。同年2月25日，国务院住房制度改革领导小组印发了中国第一个关于房改的法规性文件，即《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》（国发〔1998〕11号），将住房福利制度改革正式纳入中国改革开放的大规划，住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。

1991-1992年共有24个省份加入房改阵营，在吸取了上一阶段的房改经验后，本轮探索“以售带租”的特征明显，房租加速上调。1992年邓小平南巡讲话以后，中国对外开放及市场化改革步伐加快，全国房地产价格逐步放开，政府审批权力部分下放，金融机构开始发放房地产开发贷款，借助“加快改革开放和经济建设步伐”的宏观大环境，中国房地产市场进入了快速扩张期。1992年，全国商品房销售额达426.59亿元，比上年增长了80%。

1993年11月，第三次全国房改会议后，出售公房再次成为重点。但由于福利住房制度存在巨大惯性、商品房相关配套制度不成熟等原因，这一轮尝试也没能持续。1994年初，地方性房改方案被叫停，“以售带租”的房改也就此终结。此后几年中房改总体进展缓慢。虽然这一阶段的房改仍然没能持续推进，但是在多轮探索中，商品住房市场还是在夹缝中顽强成长，住房双轨制逐步形成。

1994年7月，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]42号），这一文件构建了中国住房改革史上第一个综合性框架。同时，1994年还针对城市房地产管理、住宅小区管理、房地产交易价格管理等一系列问题提出了具体的管理方案，并建立了相应的制度，可以说这些文件将中国住房制度改革摸索的成果向正规化、法制化推进了一大步。

经过1978年之后近20年渐进式的住房制度改革，在20世纪末之前中国城镇住房状况得到了一定程度的改善。至1997年，城镇人均居住面积上升到8.8平方米，是1978年的2倍多，全国城镇竣工住宅4.055亿平方米，是1978年的10倍多。但住房分配体制始终没有发生根本性的变革，因此福利分房仍然占据主导地位。而此时商品房市场的发展已经到了瓶颈阶段，1994-1997年的平均销售面积增长率在10%以下，个人购买的比重也基本停留在50%-60%左右，没有更大突破。

3.实现住房完全市场化，房地产支柱产业的地位得到确立（1998-2003）。1997年亚洲金融危机给中国住房制度改革提供了一个意外契机。为了应对危机，扩大内需，中央计划将房地产业培育成新的经济增长点。1998年7月3日国务院下发《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），要求彻底停止住房实物分配，将与计划经济相适应的实物福利分配住房制度彻底逼入了死角，切断了职工和单位之间的住房纽带。自此，中国住房制度进入了全新的市场化时代。

1998年7月20日国务院发布《城市房地产开发经营管理条例》（国务院令第248号），政府不再对商品住房价格进行管控;2000年，限制房企上市的禁令到期，一时间大量资本涌入房地产市场;2001年7月北京申奥成功;2002年7月，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令11号）正式实施，从根本上解决了土地市场化问题。短期内诸多助推因素使中国房地产进入发展的快车道。

2003年全国首次房地产工作会议召开，首次提出房地产业对国民经济的支柱产业作用。因此，2003年8月12号国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），总结了1998年以来住房改革的诸多经验，认为房地产业具备关联度高、带动性强的特征，进而正式确立了房地产支柱产业的地位。不得不强调的是，《通知》中还将之前以经济适用房为主的住房体系改为“实现多数家庭购买商品房”，这一转变被认为是中国住房最终迈入市场化阶段的完成标志。

另外，从这以后政府文件中再也没有出现过“住房制度改革”的字样，说明中国城镇住房已经完成了全面商品化，即使未来住房制度还有局部完善和继续建设的需要，但总体上已经达到了历史的终点（陈杰、郭晓欣，2019）。此后政府不再提住房制度，只提住房政策，着眼点也从微观的住房实物生产与分配转向宏观的市场调控。

4.房地产市场密集调控与住房保障并重（2004-2015）。改革开放后的中国房地产市场发展以2004年为分水岭，之前以推进公房私有化、让住房制度彻底完成市场化和实现双轨制并轨为主要任务，此后则进入了住房市场频繁调控、稳定房价，并注重住房保障体系建立的双重目标时期。

（1）房地产市场密集调控

20世纪初，由于大环境的诸多利好条件，中国房地产市场快速发展使得房价连续上涨。因此，中央政府开始全面整顿房地产行业，2002年发布的《关于加强房地产市场宏观调控、促进房地产市场健康发展意见》（建住房 [2002]217號）从土地供应、住房结构、市场整顿等多个方面提出了规范要求。此后几年，伴随着房价不断飙升，住房市场调控政策逐渐密集。

2005年3月26日，国务院办公厅下发的《关于切实稳定住房价格的通知》（国办[2005]8号）（俗称“老国八条”），第一次将房地产市场调控提升到国家层面，标志着市场调控正式成为住房政策的中心内容。同时，该通知还强调房地产业是中国国民经济的重要支柱产业，并第一次公开承认住房价格上涨过快会影响整个国民经济的健康运行。随后“新国八条”、“七部委八条”等多份文件又分别对房地产供给结构、税收、房贷、违规销售及炒房等方面做出了更加严格的要求，但是房价仍然在一次次调控中不断上涨。

2007年，全球经济危机爆发，房地产行业进入冰冻期，土地流拍、地王退地现象频频发生，持续多年的紧缩性调控开始放松。2008年12月，国务院办公厅发布了《关于房地产市场健康发展的若干意见》，开始鼓励普通商品房消费，并提出放宽二套房购买条件、取消城市房地产税、购房超两年免营业税。

在政策放松的背景下，楼市得到了刺激，因此低迷的态势并没有持续很久，2009年全国房价大幅度反弹，需求重新释放，房地产宏观调控不得不再度从紧。2010年新一轮的紧缩性调控开启，以“限购、限贷、限价”为主的强制措施在全国多地展开，40座城市陆续推出限购政策，在这一历史最严格的调控下，部分热门城市甚至出现了量缩价涨的态势。直到2011年以后，随着中国经济进入新常态，经济发展速度逐渐下降，加上诸多调控政策效果的叠加，主要城市的住房市场才开始降温。尤其是2014年以后，宏观经济环境变冷，部分城市商品住房市场又出现高空置率和高库存的新问题。

（2）完善住房保障体系

这一时期在房地产市场频繁调控与房价暴涨的同时，住房保障体系也发生了极大转变。2007年之前，国家层面相对看重房地产支柱产业的地位，因此在很长时间内，虽然政府对住房保障体系及相关制度有所关注，但是仍然存在诸多不完善之处，导致中低收入者的住房困难加大。因此从2007年开始，中国政府对住房制度建设的思路开始转变，由“注重市场”转变为“市场与保障并重”。2007年8月13日，国务院办公厅发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），把对城市低收入家庭的住房保障正式提升为住房政策的主要内容，《意见》规定：低收入家庭主要通过廉租住房解决，外加经济适用住房;中等收入家庭根据各地实际可以采取限价商品房和经济租用房的办法解决;高收入家庭主要通过市场解决。至此，中国住房保障制度的重心开始由经济适用住房转向廉租住房，逐渐形成了保障与市场相并列的格局，显示了中央政府对解决住房问题要两条腿走路的新思路。

此后，中央出台了一系列与住房保障工作相关的政策，积极增加保障房建设，扩大保障覆盖率。2008年11月12日，住房和城乡建设部对外宣布了高达9000亿的保障性住房投资计划。2009年6月，住房与城乡建设部公布《2009-2011年廉租住房保障规划》，宣布从2009年至2011年，要基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，随后的2009年7月，住建部又发布了详细的省级廉租房年度发展计划，即《关于印发2009-2011年廉租住房保障规划的通知》（建保[2009]91号）。很快，2010年1月10号，国务院办公厅发布的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）又将保障房建设计划翻番，提出要在2012年前为1540万户城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月，时任总理温家宝宣布了十二五规划期间将建设3600万套保障房的宏大计划，目标是到2015年将全国城镇人口的保障性住房覆盖率从2010年底的7%-8%提高到20%，要基本实现城镇低收入家庭“应保尽保”。

除了增加保障房建设，扩大保障覆盖率，这一时期还完善并优化了保障房供应结构。2013年12月2日，住房和城乡建设部、财政部、国家发展改革委发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保[2013]178号），要求从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房将并轨运行，并轨后称公共租赁住房。

这一时期，除了中央在住房保障发展过程中起到了积极作用，地方政府也纷纷在住房保障和供给侧的住房供应体系方面进行了有益的创新探索。特别是共有产权房作为一种新的住房保障方式逐步出现在中国住房保障的历史舞台上。2014年4月，住建部牵头举办了一场共有产权住房试点城市座谈会，会议确定将北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市确定为全国共有产权住房试点城市。

5.住房制度发展新阶段（2016至今）。2016年起为了应对高空置率高库存等问题，全国有超过150个城市制定了去库存政策。年初包括公积金利率下调、降低首付比以及降低契税、营业税等涉及全方位、宽松的财税、金融政策陆续发布。但在此刺激下，房价暴涨又从一线城市发起，并快速席卷二三线城市。伴随房价的快速反弹，防范金融风险显得愈加紧迫，因此2016年下半年房地产市场的主基调由去库存向防范金融风险转变。

在经历了长时间的调整与转变后，中央已经逐步意识到，单纯调整房價、防范风险，不能从根本上解决中国房地产业的问题，当下房地产市场的主要矛盾已经从解决住房资源短缺转变为构建能促进房地产市场健康发展的长效机制问题。基于这一背景，2016年年底，中央政治局会议提出2017年要加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。如何“更好地解决群众住房问题”成为新阶段的工作重点。随后，2016年的中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的定位。同时，“租购并举”悄然若揭，2016年7月24日，住建部等九部委联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求加快发展住房租赁市场，广州、深圳、南京等11个城市陆续展开展房租赁试点。

在新的历史时期，中共十九大报告中就住房发展也提出了新的思路与目标，即“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。其中“房住不炒”是继2016年底中央经济工作会议就提出后再次郑重强调的内容，这充分说明“房住不炒”将成为今后相当长的一段时间内党和政府解决中国城镇住房问题、建立房地产市场健康稳定发展长效机制的核心指导思想，这将进一步为住房回归居住属性打好基础。“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”则表明中央已经逐步意识到住房制度不仅要有市场配置作为主体，政府保障作为辅助，还要在市场设置和政府保障之外扶持培养出独立的具备非盈利特征的社会组织机构。通过充分动员和科学有效合理利用这些社会资源以及民间力量，才能更快更好地实现住房市场有序健康的发展。

二、1978-2019年城镇住房制度改革的绩效

在梳理了新中国成立70年来城镇住房制度的变迁与发展历程后，通过对比不同住房制度模式下的中国城镇住房发展结果，必须要肯定1978年之后的城镇住房制度市场化改革确实让城镇住房发展取得了巨大成就。但不可否认的是，也产生了一些新矛盾和新问题。

（一）主要成就

1. 住房供给水平大大提升。住房属性的商品化和供应的市场化，激发了投资者对住房的投资热情，带来了全国城镇住房供应量的快速增长，让城镇居民的居住条件得到了巨大改善。从全国城镇住房供应量来看，2000年商品住宅竣工面积仅为1.89亿平方米，2008年为4.88亿平方米，2018年达到6.6亿平方米。伴随着住房供应量的飞速上涨，中国住宅存量也有巨大突破，城镇住宅存量面积从1978年的14亿平方米到2017年的267亿平方米，翻了19倍多。即使从城镇人均住房建筑面积来看，根据国家统计局公布的数字，1978年仅6.7平方米，而2018年达到38平方米，40年翻了4倍多，不仅已经基本摆脱了住房绝对短缺的状况，十分接近中等发达国家的水平，一些城市还出现了住房相对富裕的境况。

2.住房产业化有力地促进了经济发展。住房市场化以来，住宅房地产业持续高速发展，不仅自身发展成效很大，还带动了很多相关产业发展，对中国城市发展和中国经济增长都做出了巨大贡献。具体而言，住房市场化改革给住宅房地产开发投资注入了巨大活力，住宅房地产的兴起也带动了其他物业类型房地产的开发投资，使得房地产业整体得到了迅速发展。1978年全国住宅投资仅38亿元，占GDP比重1.2%。1997年全社会住宅投资5371亿元，对市场化的房地产投资为3178亿元，占全社会投资比重12.74%，占GDP比重3.99%，其中住宅房地产开发投资占GDP比重1.93%。1998年房改后，房地产开发增速大幅度提升。2008年全国房地产开发投资2.53万亿元，其中住宅投资2.5万亿元，占全社会固定资产总投资的18.21%，占GDP比重8.31%。2018年全国房地产开发投资为12.03万亿元，其中住宅投资8.52亿元，占全社会固定资产总投资的13.40%，占GDP比重9.46% 。房地产业增加值占GDP比重也基本处于连年增长的状态，1998年为4.031%，2017年达到6.58% 。

另外，由于房地产业具备产业链长、波及面广、融资量大的特点，房地产业的兴起也带动了诸多周边产业发展（陈杰、郭晓欣，2019）。上游主要与房屋建设密切相关，包括建材、钢铁等行业。下游主要是家装、家电、物业管理等。随着存量房时代到来，二手房交易、旧房改造以及节能、环保的建筑材料等行业也将被带动起来。

与此同时，随着房地产金融化程度的加深以及相关金融工具的发展，金融化的触角也逐渐深入房地产业及其相关产业的各个角落，很大程度上推动了城镇居住空间的资本化。而城市空间的资本化进程中，城镇化和城市发展的融资模式也发生了巨大变化（陈杰、郭晓欣，2019）。特别是在1987年以深圳第一宗土地拍卖为标志的土地商品化开启以及1998年住房分配实现完全货币化之后，以商品房、土地资本化为核心形成的地方政府融资平台极大地推动了城市发展。城市发展的金融化在带给城市活力的同时，也进一步增强了政府的财力和地方政府助推经济发展的动力，更加促进了中国金融市场发育，加快了中国工业化进程和经济增长（李郇、洪国志、黄亮雄，2013）。

房地产业的发展不仅更好地为城镇居民提供了住所及活动场所，在新型城镇化的背景下还起到了带动人口流动，特别是吸引农村人口流入城市的作用。可以说城镇住房市场化改革一方面推动了人的城镇化，另一方面也通过丰富城镇人员层次，增强了劳动力市场的灵活性，提高了城镇劳动力资源配置的效率（周京奎、黄征学，2014）有利于实现城市的可持续发展。根据统计，1978年中国城镇人口为1.72亿，占全国总人数的17.92%，到2018年底，中国城镇总人口达到8.31亿，占全国总人数的59.66%，城镇化率达到59.66% 。

（二）主要矛盾

1.伴随住房市场化产生的最显而易见的矛盾是房价高企与居民支付能力不足的矛盾。由于住房天然具有居住及投资属性，并且在过去二十年时间里中国城镇住房的投资属性更加凸显，因此住房价格在涨幅和增速上都超过了大部分城镇居民可支配收入的同比涨幅，一二线城市房价收入比更高、泡沫更大、也更能涨，三四线城市房价收入比相对合理、涨得慢、跟着涨。此外，住房全面市场化后，住房的供应和价格波动性加大，不仅给宏观经济和金融安全带来隐患，也给有刚性住房需求居民的生活带来很大的冲击和干扰，这导致大量中下层普通家庭面临买房难的问题。

2.衍生出的更深层次问题是不断扩大的住房不平等以及贫富差距。由于住房制度改革的过程也是城市住房财富分配以及利益调整的过程，会对个人和家庭的财富积累产生极大影响，并引發更多社会问题，于是这一问题受到学术界的广泛关注（Walder A G，1995）。而要理清这一系列问题产生的根源，就要明确中国住房制度改革中住房分配的逻辑。住房制度改革与国家体制转变密切相关，即再分配体制向市场体制转变，而这两种社会体制下的住房分配逻辑完全不同（边燕杰、刘勇利，2005）。再分配体制下的住房作为福利品，其不平等存在于少数精英、官员与一般民众之间（Szelenyi I， Kostello E，1996）;而市场体制下，住房产权拥有、住房面积、区位、质量等的决定因素较为复杂，包括收入、职业等多个方面。必须承认的是，无论在福利住房阶段或是在改革期间，政府官员及精英的待遇都有相应的行政手段来保护。因此，住房制度改革过程中，市场作用被强化的同时，权力的作用也得到了持续（Zhou X，2000），可以说中国住房不平等是福利住房阶段和市场化阶段共同作用的结果。

具体而言，住房改革之前，中国城镇居民的住房主要通过工作单位或者房管局供应，具体按照职工的级别、工龄、职位以及贡献度为参照，落实住房的大小、分配的时间。国家干部、专家和技术工人会分配到条件较好的大房子，如1983年省级干部和同等专业人员的国家住房分配标准为80至90平方米，几乎是普通工人的两倍（何晓斌、夏凡，2012）。住房市场化以后，国家通过低价方式将之前分配的公房出售给原有住户，随着房价上涨，之前居住在条件较好房屋中的住户自然而然就积累了相对较多的家庭财富。后来商品住房普及以及住房金融体系的建立与完善则更大程度地加重了城镇居民住房资产的差距。目前中国家庭财富中住房资产占比在七成以上，因此住房资源分配不均程度的扩大，会直接拉大社会贫富差距。

3.住房产业有过度金融化趋势。有两个明显的事实，第一，大多数房地产投资者并不直接参与房地产相关的实体经济活动，而是出于投资目的购买住房并获取利润，从而推高房价，形成恶性循环。第二，投资者利用期房预付款、银行贷款等杠杆，获取极高的投资回报，尤其在房价暴涨阶段，“空手套白狼”式的住房投机屡见不鲜。因此，可以说住房产业已经存在过度金融化趋势。根据以往经验，美国的住房市场总市值/GDP超过100%时楼市泡沫破裂，日本则是这一比值超过200%的时候楼市泡沫破裂，而根据笔者测算，2015年中国城市住房市场价值约135万元，这表明中国的住房市场总市值与GDP比值已经濒临200%的国际警戒线，隐含着极大的金融风险。

又由于住房与土地的金融化是整个经济金融化的重要推手（Aalbers M B，2015），因此住房过度金融化会造成整个经济体走向过度金融化。根据官方数据，1998年中国城镇住房完全货币化以来，中国的金融业增加值占GDP比重持续上升，到2015年达到峰值8.436%，而后有所滑落，2017年为7.968% ，但仍然明显高于美英等金融大国。在这一现实背景下，2017年在中国发展高层论坛年会上，诸多政府官员、学者和业界人士纷纷警示金融风险：“脱实向虚”使得中国金融体系不断膨胀，原本为金融之本的实体经济，却已经快托不住金融（张高丽、陈文辉、易会满等，2017）。

三、总结和展望

至此，本文已经全景式地回顾了70年以来中国住房事业的发展，并重点总结了住房制度改革以后中国住房业发展所取得的成绩与产生的矛盾，这对今后中国住房事业的发展具备一定参考意义。具体的，我们发现，无论是在住房市场化产业化发展过程中已经解决的问题，或是依然存在的矛盾，大体上都离不开三个最根本的问题。因此，今后要促进中国住房市场健康发展，就要先理清如下三方面问题。

（一）住房属性的问题

从住房制度改革开始，对于住房商品属性的讨论就没有间断，直到1998年福利分房制度彻底被瓦解，这一问题才真正实现了突破，此后住房作为消费品为人们提供居住服务。与此同时，由于住房私有化的出现，住房开始具备投资属性。然而随着住房市场化深入以及社会不断进步，居民在逐步满足了最基本的居住要求以后，对于住房及与住房相关的健康、教育等配套问题又提出了新的要求，同时住房供应者也会提供更加符合社会需求的住房。这一过程中，人们会逐渐转变为对住房具有攀附性、前瞻性的消费者，使得住房居住属性和投资属性的平衡被打破，越是质量、设计高端的住房，其投资回报越强，即投资属性越明显。虽然住房投资品属性的凸显并不排斥其消费品属性的继续存在，反而是住房的投资属性依赖于消费属性而存在，但是当住房的投资品属性被过度强调时，人们购买住房只为了获取纯粹的收益，而不把资金投入到整个社会生产过程中去，进而导致社会资源配置向住房过度倾斜，可能带来巨大的风险。

（二）政府和市场责任边界问题

住房制度改革之前，政府和单位对提供住房负有全责，不存在政府和市场责任界定的问题。改革后，推出的一系列政策都是围绕如何让个人更多承担住房责任，政府和单位逐渐退出。但后来随着住房居住属性和投资属性的失衡，以及住房金融化程度的提高，一系列市场无法解决的问题浮出水面，例如房价过高、金融风险过大等。此时，政府发挥调控、监督作用，并扮演托底的角色就变得极为重要，但这显然不是让住房重新实物化和福利化。因此，如何更好地融合政府与市场各自的长处，降低两者的负面作用，就成为今后中国住房业发展探索的方向。以德国、法国以及北欧国家为代表，其采用的是一种社会市场型（social market）模式。这种模式以平衡社会目标的方式构建市场，市场竞争是“受控制和被管理的”，同时政府以符合市场原则的方式干预市场，以实现“匹配性的国家干预”。这种方式下，不仅能够能够维护社会稳定，还能赋予国家高度的经济活力。

（三）住房资源分配的公平性

市场化改革给中国带来的最重要的变化之一就是社会资源分配方式的变革（方长春，2014）。在改革开放之前很长一段时间里，中国社会被认为是一种“去阶层化”的大平均主义结构，这是由于在社会主义国家中往往推行比资本主义社会更平等的分配政策导致的。但是不容否认的是，计划经济时期由于身份等级不同而造成的社会分层也是存在的，甚至更加严重（陆学艺，2004）。虽然一些学者认为市场化改革为这一体制造成的分割带来了新的机遇（Nee V，1989），但更多的学者认为再分配机制下的不平等在市场化改革以后依然得到了延续（Walder A G，1995;Parish W L， Michelson E，1996;Bian Y，1996）。并且随着市场化深入，两种体制下的不平等，形成了叠加效应，使得根植于体制分割的不平等又作用于、甚至强化于市场因素导致的新的不平等（方长春，2014）。解决这一问题，既需要政府从收入分配和再分配角度入手，对住房资源的拥有进行调节，也需要社会通过构建住房保障体系为低收入人群住房托底。但究其根本，住房及相关资源的分配是根植于制度之上的，宏观制度环境才是更为关键的基础（Szelenyi I， Kostello E，1996）。

总之，如何在新的发展阶段让中国的住房事业发展得更为顺利，取决于更高水平的理论研究和更加合理的政策制定。住房事业的发展不仅仅关系到宏观经济的发展，而且关乎社会民生、政治、法律、环境、建设等多个部门、体系的协调发展，同时涉及每个人。因此，如何广泛吸收社会意见，平衡各阶层的利益诉求，同时保证社会整体福利最大化，是今后住房事业发展的重要前提与目标。

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Abstract： Since the founding of the People's Republic of China 70 years ago， the urban housing system has undergone a number of major adjustments and changes， which not only directly affect the living conditions and well-being of urban residents， but also have a profound impact on economic growth， urban development and population mobility as well as many other aspects. Housing system itself is like a mirror， which reflects the guiding ideology of economic development strategy and social livelihood construction in each development stage. Based on the basic role of housing on the people's livelihood and economic development， housing development is deeply constrained and affected by the housing system， so the study of housing system changes has rich connotation and a variety of reference. Firstly， this paper panoramically reviews the history of urban housing system changes since the founding of the People's Republic of China 70 years ago， then it makes a general comment on the main achievements of the market-oriented reform of urban housing system after 1978， discriminates and analyzes the new contradictions and problems and their causes after the reform， and finally looks forward to the future development trend of the urban housing system.

Keywords： Urban Housing; Institutional Change; Reform of Housing System