乡村振兴战略下离婚妇女宅基地权益保护研究

苏丹丹 张淘

摘 要：实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署。土地是农民赖以生存的基础，其重要性不言而喻。在法律和政策上保护离婚妇女，有利于稳定家庭生活秩序、推进社会主义农村建设和促进社会和谐。保护农村离婚妇女土地权益，对实施乡村振兴战略具有现实意义。

关键词：宅基地使用权;农村集体经济组织成员资格;村规民约;一户一宅

文章编号：1004-7026（2019）13-0044-03         中国图书分类号：D922.3        文献标志码：A

宅基地的使用权是指公民个人依法享有的在国家或集体所有的宅基地上建造房屋用于使用居住的权利。在我国，土地只能归国家或集体所有。当村民为了建设私人住房时，才有权占有、利用本集体所有的土地，且一户只能拥有一处宅基地。近年来农村离婚现象普遍，离婚纠纷中的财产分配问题往往是夫妻双方争议的焦点。在广大农村，此问题突出体现在宅基地使用权上。

以农村离婚妇女的宅基地使用权的现状为出发点，深入探究我国离婚妇女宅基地使用权受侵害的原因。在此基础上提出对策和建议，以期对我国离婚妇女宅基地权益保护制度的完善有所裨益。

1  农村离婚妇女宅基地使用权的现状

我国法律规定，农村居民不分性别，都有权申请宅基地使用权。然而在实践中，此法规并不能完全得到贯彻。根据全国妇女联合会委托农业农村部农业研究中心在固定观测点进行的抽样调查，80.2%的妇女未在宅基地使用权证书上登记姓名。这个令人震惊的数据表明，农村妇女的宅基地使用权益得不到保障。

在农村，“结婚盖新房”已是惯例，这必然需要申请宅基地使用权。婚后，男方会以“户”的名义申请宅基地使用权。因此，宅基地使用权证书上的登记人要么是男方父母，要么是男方本人，女方的宅基地使用权益几乎被忽略。宅基地使用权实行严格的“一户一宅”制，大部分农村妇女离婚后，在男方家所在的村集体中申请不到宅基地使用权，亦无法从娘家所在的村集体申请到宅基地使用权，从而陷入“两头失地，无处可住”的困境。这种没有固定住所的生活，使她们成为农村的“社会边缘人”，在一定程度上影响了农村社会稳定，不利于社会和谐。

2  农村离婚妇女宅基地使用权受侵害的原因分析

导致农村离婚妇女宅基地权益受侵害的原因有很多，包括风俗习惯、文化教育和法律制度等。

2.1  缺乏认定农村集体经济组织成员资格的法律

农村集体经济组织成员资格是享有宅基地使用权的前提条件，虽然2018年“中央一号文件”明确提出了全面开展农村集体经济组织成员身份确认的要求，但对于如何认定及认定的标准等问题，我国现行法律上并没有具体规定。

在实践中，各地主要通过“出台地方性法规或政府规章”“按照村民自治的原则，制定村规民约”的方式对集体经济组织成员资格予以认定，这两种方式分别以广东省出台的《广东省农村经济组织管理规定》、四川成都双流县部分村集体通过建立村民议事会确定普通成员权和特殊成员权为代表。

最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的过程中，试图规定集体经济组织成员资格的认定标准。但经过最高法院司法委员会的讨论，农村集体经济组织的成员资格问题涉及大多数农民的基本公民权利，属于《中华人民共和国立法法》第四十五条第一款的规定，通过司法解释来规定是不合适的。对于农村集体经济组织成员资格，建议全国人民代表大会常务委员会作出立法解释或有关规定。因此，目前我国并没有关于认定集体经济组织成员资格的法律规定。在新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》中，这个问题仍是一个需要解决的问题，而不是一个明确可行的答案。

在农村离婚妇女身份难以界定、经济发展不平衡的背景下，对农村集体成员资格认定缺乏统一标准的现状，致使大部分离婚妇女被认为并非本村成员，并在一定程度上剥夺或限制了离婚妇女享有申请宅基地使用权的权利[1]。

2.2  “违法”的村规民约的存在

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十条，村规民约不得违反宪法、法律、法规和国家的政策，不得侵犯村民人身权、民主权和合法财产权。有效的村规民约必须能够保护村民权益，然而在现实中，我国许多农村地区都有着重男轻女的现象，在制定村规民约时往往会忽略或损害女性的权益，尤其是离婚妇女[2]。村规民约成为侵犯离婚妇女权益的“依据”，地方政府与民政部门未能对村规民约的内容与程序进行有效监管，这使侵犯离婚妇女宅基地使用权益的村规民约一直存在。

2.3  農村离婚妇女维权道路艰难

当农村离婚妇女申请宅基地受到阻碍时，她们首先会选择最信赖也是最便捷的途径——寻求村委会帮助。村委会往往以村规民约为行为依据，而村规民约往往会成为侵害离婚妇女宅基地权益的基准，客观上造成了其不可能有效解决离婚妇女宅基地权益受损的问题。

根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，宅基地的使用方案需经村民会议讨论决定，而对村民会议成员的确定，又将涉及到农村集体经济组织成员的资格认定问题。对离婚妇女是否有权参加村民会议缺乏统一的标准，极大地阻碍了离婚妇女维护自己的合法权益。

农村妇女文化水平较低，对运用法律手段维护自身权益并不了解。在“家丑不可外扬”的传统思想的影响下，不愿意运用法律手段去争取自己的合法权益。在民事诉讼“不告不理”的原则下，她们的合法权益将得不到保障。当然，诉讼费、律师费及其他相关费用的花销，对于大多数经济不独立的农村妇女来说也是难题，往往会将她们挡在寻求法律救济的大门之外[3]。

3  完善农村离婚妇女宅基地使用权保护机制的建议

在當今社会，许多农村离婚妇女宅基地使用权益得不到保障。改变这一情况，关系到农村离婚妇女的生活保障和法律权益，是实现男女平等、建设乡村文明的需要，也是为乡村振兴护航的重要举措。

3.1  提升村规民约的合法合理性

首先，对村规民约的制定、修改等事项应实行事前批准制。根据《村民委员会组织法》第二十二条第一款的规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并向乡、民族乡、镇的人民政府备案”。由此可见，目前我国对村规民约的审查，主要是通过事后备案来实现的。备案制对村规民约有着一定监管作用，但对村规民约的制定、修改等事项，适用事先批准制更能保证其合法性，更有利于保障农村离婚妇女的合法权益。乡镇人民政府不仅要对村规民约的内容、程序等方面仔细审查，还要对违反法律和缺乏合理性的村规民约责令修改。加强对村规民约的监督，做到“早发现，早预防，早解决”，以维护广大妇女的合法权益。乡镇政府要重新审核已经生效的村规民约，对违反我国宪法和法律规定并可能损害农村离婚妇女土地权益的村规民约，责令重新讨论并修改。同时，要派员对村民会议进行监督，防止发生违法违规的现象[4]。

其次，要加强司法监督。在实践中，对村规民约是否属于“法”的渊源并未有具体规定，对司法机关是否有对其审查的权利，观点不统一。这就导致人民法院对于农村离婚妇女宅基地使用纠纷案件的不同处理，成为离婚妇女宅基地使用权受侵害的法律救济途径上的一大障碍。人民法院处于中立的审判地位，其职责就是公正审理案件、公正裁判，应善于通过各种途径来处理农村离婚妇女宅基地使用权纠纷案件，争取尽早合理地解决纠纷，而不是为了避免产生问题选择“不受理”的处理方法。法院应加强对村规民约的监督，防止以村民自治为由来侵犯离婚妇女宅基地使用权益。

再次，通过社会监督的方式，保证村规民约合法有效地保护离婚妇女的宅基地使用权。社会监督是指由国家机关以外的社会组织和公民对各种法律活动的合法性进行的不具有直接法律效力的监督。通过公民、社会团体、大众传媒等社会力量的广泛参与，对村规民约产生过程的各方面进行监督，利用批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等方式，充分发挥社会群众力量，确保村规民约的合法性与合理性，充分保护广大离婚妇女的土地权益。

3.2  完善宅基地使用权相关制度

3.2.1  明确有资格申请宅基地的“户”的内涵

目前我国对于宅基地申请适用“一户一宅”制度，而在《中华人民共和国土地管理法》中并未对“户”这一概念有明确规定。在宅基地确权中，一般是以户主为代表进行登记的，而宅基地的户主一般是男方父母或男方。离婚后，女方既无法主张宅基地使用权，也不能申请到宅基地，宅基地使用权得不到保障。宅基地使用权证书应当包括所有有权使用宅基地的家庭成员，各省（市、自治区）可以根据地区实际，对“户”进行具体规定。对于农村离婚妇女，离婚后未再婚且独立生活，就应认定具有申请宅基地的资格。

3.2.2  明确农村集体经济组织成员资格的认定标准

农村集体经济组织是我国一种特有的经济组织形式，目前我国关于如何认定农村集体成员资格仍属空白。成员身份的不明确，必将给解决土地问题造成障碍，尤其体现在解决农村离婚妇女宅基地使用权纠纷上。

在实践中，村民自治仍有许多不足，如果只是用村规民约来规定农村集体经济组织成员的资格认定，很可能使农村离婚妇女集体成员资格通过“合法”途径被剥夺。为解决在纠纷中离婚妇女身份确认困难的问题，立法机关有必要尽快出台关于农村集体经济组织成员身份确认的相对统一的标准[5-6]。

关于农村集体经济组织成员资格取得标准的认定，应当兼顾原则性与灵活性，不宜采用单一性标准。在认定过程中，要综合考虑农民生产生活是否固定、在集体经济组织的居住状况及土地对农民的生活保障等因素，最大限度保护农民的土地权益。

在判断是否丧失成员资格时，要坚持以人为本的原则，充分考虑户籍状况和生活保障需求。具体而言，出现下列情形可认定为丧失成员资格：①成员死亡;②户籍迁出农村集体经济组织;③自愿放弃集体经济组织成员资格。

在确定农村离婚妇女集体经济组织的成员资格时，应以是否在该集体经济组织实际生产生活为标准。只要不存在丧失成员资格的情形，即可认为其取得实际生产生活的集体经济组织成员资格，并同时丧失原集体经济组织成员资格。

3.2.3  强化法制宣传教育

农村离婚妇女宅基地权益受侵害时得不到有效救济，这与农村妇女法律意识淡薄有关。随着社会进步，中国传统的“男尊女卑”思想已逐渐淡化，但并未能完全根除。在这样的背景下，要保障离婚妇女合法权益，合理解决宅基地使用权纠纷，就要加强法制教育宣传，强化农村妇女对土地产权的认识。救济的最快捷途径是自我救济。要通过法制宣传教育，让农村妇女了解与土地相关的法律知识，学会用法律武器保护自己的权益。

4  结束语

规范宅基地使用权对保障离婚妇女权益具有重要意义。由于历史传统和法律不完善，农村离婚妇女宅基地使用权受到侵害而得不到救济。分析当前离婚妇女宅基地使用权现状后发现，要从根本上解决这个问题，要从立法层面进行完善，还要提高离婚妇女法律素养，增强其维权意识，实现自我救济。

参考文献：

[1]王越.论我国农村离婚妇女宅基地使用权的法律保障研究[D].福州：福州大学，2014.

[2]周晓斌.离婚诉讼中宅基地使用权问题分析[D].黑龙江：黑龙江大学，2017.

[3]邬文婷.我国农村妇女离婚时财产权益保障研究[D].北京：中央民族大学，2016.

[4]陈若尘.村规民约的司法适用研究[D].北京：首都经济贸易大学，2018.

[5]张旭光，梁剑峰.农村集体经济组织成员身份确认困境及解决路径[J].河北农业科学，2019，23（2）：25-29.

[6]高飞.农村集体经济组织成员资格认定的立法抉择[J].苏州大学学报，2019（2）：37-45.