东莞区域经济差异与协调发展研究

薛智韵

摘 要：1988年，东莞正式升格为地级市，建立了地级市直管镇的行政架构，形成了高效、精简的行政体制，造就了经济发展奇迹。然而东莞发展在取得一系列成绩的同时，也面临区域经济发展差异较大的挑战与困境。经济次发达镇要努力实现跨越式发展，精准发力，推动经济社会实现更高质量、更可持续的发展。

关键词：区域经济;差异化;协调发展

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）22-0059-02

引言

东莞号称“世界工厂”，是全国5个不设县的地级市之一。改革开放四十年来，东莞经济总量稳步提速，经济实力不断增强，2018年东莞经济总量接近8 300亿元，位居广东省第4位。

然而，东莞在发展取得一系列成绩的同时，也面临一系列的挑战与困境。“市直接管辖各个镇街的行政管理体制，导致东莞在工业化和城镇化过程中，采取市镇村组“四轮驱动”招商建设的办法，以充分调动基层积极性。”[1]“随着时间的推移，依靠土地、资源、人口红利等要素投入所换来的粗放式经济增长模式渐显疲态，市直管镇所长期形成的分散式发展，让‘诸侯割据式行政架构的弊端逐步显露出来。”[2]由于缺少统一规划，各镇街在相对封闭的体系中各自为政招商、布局无序，区域经济发展的差异较大。

一、東莞区域经济差异化发展的现状

东莞市委市政府形成每3—4年定期调整次发达镇和次发达村的划分机制。核定各镇街和各村的主要经济社会指标值，在既考虑总量水平，又考虑人均情况的基础上，赋予不同的权重进行综合排序，将全市排名靠后的8个镇核定为次发达镇，排名靠后的70个村核定为次发达村[3]。当前，镇域经济不均衡主要体现为“三个悬殊”。

第一，主要经济指标悬殊。2018年，全市GDP第一梯队，虎门、长安、松山湖GDP均破600亿元，东城也突破500亿元。14个镇街的GDP在200亿元以上，但仍有4个镇街的GDP在100亿元以下。

第二，产业效益悬殊。根据2017年的数据估算，全市的单位建设用地GDP 产出为6.45亿元/平方公里，不足深圳市的1/3，广州市的1/2，也低于佛山市平均水平。其中，莞城、南城、长安超10亿元/平方公里;然次发达镇单位建设用地GDP产出约为3.41亿元/平方公里，低于全市平均水平，其中有2个镇街还在3亿元以下。可以说，大部分次发达镇土地开发利用效益不高。

第三，重大项目数量悬殊。项目是镇街经济发展的最重要推手。当前，落户次发达镇的重大项目较少，2017年东莞共有重大建设项目200多个。其中，8个次发达镇合计仅30多个项目，有个别次发达镇仅有1—2个重大项目。

二、东莞区域经济发展不均衡的原因

第一，区位优势不足。次发达镇、村主要分布在水乡和埔田片，大多处于港深辐射线外围，早期由于河网交错、交通不便，没有临深片区、中心城区、松山湖片区的区位优势，欠缺火车站等能带来人流物流的大型交通枢纽站，接受港深产业辐射的能力比较弱。

第二，产业定位低端。次发达镇、村早期承接港深圳产业辐射不足，镇村组急于发展、缺乏长远意识，以致承接了大量零散的低端产业，为后来的转型升级、“多规融合”埋下隐患。受地理条件局限或短期利益驱动等影响，诸多低端产业未能在产业结构调整中及时转型，错失发展机遇。随着经济社会的转型发展，产业淘汰导致村组投资的项目损失比较严重。

第三，土地利用不充分。早期缺乏统一规划，导致土地利用粗放，发展分散，造成目前次发达镇可供承接大项目的连片土地不多，分配到次发达镇用于发展经济的用地指标偏少。进而次发达镇的土地普遍承担了更加多的基本农田、生态保护任务。据统计，占全市村（社区）总数12%的次发达村，承担全市32%的基本农田和生态林地保护任务，次发达村承担基本农田和生态补偿任务平均量是非次发达村的3倍以上。

第四，设施环境落后。与发达镇村相比，次发达镇村欠账较多，基础设施发展水平相对滞后于经济社会发展，路网建设、城市功能配套等跟不上供给需求。路网设施建设连通性、可达性不够。城市功能不完备、不配套，与城市公共服务等“软件”能力提高不协调，吸引高新产业能力较弱。在近二十 年发展中，水乡之前河涌多、航道发达的船运优势逐渐变成了掣肘发展的劣势。由于软基基础，道路、桥梁、厂房的打桩和建造成本高于市内其他片区。如建设同一规模的厂房，水乡地区平均比市内其他地区高约20%的建造成本。

三、对策建议

经济次发达镇要实现跨越式发展，应借鉴其他先进地区在区域协调发展中的经验，以加大产业扶持力度、改善基础设施条件、保障改善民生为重点，精准发力，推动经济社会实现更高质量、更有效率、更可持续的发展[4]。

（一）制定合理的协调发展规划

以打破常规的力度，加大资金投入，强化帮扶引导，进一步健全完善项目、资金、用地、规划等方面的扶持政策，全面落实市职能部门和发达镇街的责任，促进次发达镇经济快速增长。

1.构建创新科学完整的规划体系。以创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念为指导，根据城市总体规划的要求，以维护区域整体利益为目的，协调各区域之间的关系，制定合理的镇街协调发展规划。规划的内容要具体而完整，一是明确好东莞总体发展目标，东莞在大湾区、广东省、全国乃至东南亚地区的发展目标及地位。二是界定好东莞的开发和保护边界，确定好禁止开发区、限制开发区、重点开发区、优化开发区的空间范围，保证辖内资源的有序开发利用。三是对东莞主要区域、重点产业聚集区进行功能定位，“实现各地区之间的合理分工，避免产业和城市功能的趋同。”[5]

2.完善规划实施的保障机制。一要保证规划实施起来有据可依，健全各种制度和法律，以保证规划编制的合理可行和实施的有据可依。二要完善规划衔接政策，加快推进次发达镇“多规融合”工作，全面整合与土规、城规、控规、产业发展规划等不符的土地，通过多规融合、规划修编、城市更新，有效统筹城乡空间资源。适当放宽项目容积率、建筑密度和高度、绿地率等规划控制指标，优化空间功能布局，释放土地使用潜能，着力促进项目落地。

（二）补齐经济次发达镇的发展短板

粤港澳大湾区的建设为东莞带来了难得的发展机遇，经济次发达镇应主动融入，补齐短板，着力构建现代化的经济发展体系。

1.全力招商引资。深入推进“倍增计划”，对次发达镇纳入倍增计划的企业予以重点扶持，推动已有企业提质增效。抓好招商引资，引导和协助次发达镇优化招商环境，根据本地产业特色，制定相应的产业扶持政策，并协助解决项目在招引及落户过程中遇到的重大问题，加快产业项目落地投产。根据市级的产业发展规划和各次发达镇的功能定位，加强对次发达镇的项目扶持，跟踪解决发展中的实际困难。

2.壮大实体经济。引导次发达镇立足自身实际，积极探索创新，大力发展新型材料、生物医药等特色优势产业，培植更多有量、有质的支柱产业集群，催生新的经济增长点。落实试点企业进退动态机制，优化要素供给，用好专业服务资源池、产权补办、并购重组基金等一揽子创新举措，帮助次发达镇培育一批大型龙头企业，打造更强大的实体经济。

3.强化创新驱动。引导经济次发达镇积极融入广深科技创新走廊建设，积极与院校开展产学研合作，切实提升创新成果的产业转化能力。制定工作方案，引导经济次发达镇街在科技创新、经营城市、盘活土地、协调发展等方面先行先试、积极探索，引领带动全市经济创新发展。鼓励经济次发达镇建立科技型企业创业投资引导机制和区域科技融资体系，积极引进优秀创新科研团队，构建科技创新高地，力争在新型研发机构、工程研究中心等方面实现新的突破。

（三）改善经济次发达镇的基础条件

区位条件不优、设施条件滞后，是制约经济次发达镇快速发展的一大瓶颈，必须尽快采取措施，全力加以解决，切实提升经济次发达镇对投资的吸引力和承载力。

1.改善交通条件。针对次发达镇的区位劣势、路网可达性不足、个别镇村对外接壤的重要出口尚未打通等情况，按照“有系统规划、有财政支持、有社会资本参与、有市场主体投资运营管理、有投资回报模式”的“五有”思路，完善次发达地区一体化的交通道路设计，探索运用金融杠杆放大财政资金的效用，加大投入，引导社会资本参与次发达地区的道路交通等城镇基础设施建设，改善次发达镇交通条件和投资环境[6]。

2.完善用地保障政策。在土地利用总体规划中合理安排次发达镇的耕地保有量、基本农田任务量和建设用地规模，对次发达镇的重大项目和民生工程，优先配置用地指标[7]。鼓励次发达镇对连片的已供未批、供而未用的土地进行整合，加大闲置土地的处置力度，为优质产业项目腾出用地空间。加大对次发达镇“两减一增”工作支持力度，将增加的规模指标向次发达镇倾斜，调减次发达镇的耕地和基本农田面积，增加建设用地规模。

参考文献：

[1]  陈端计.经济转型升级背景下区域经济发展的新引擎——以东莞市为例[J].区域经济评论，2014，（5）.

[2]  东莞诸侯经济如何协调发展？ 精准发力破解园区统筹老大难[N].南方日报，2016-12-02.

[3]  关于加大统筹发展力度促进全市均衡发展课题调研报告[R].2016.

[4]  中共东莞市委党校2018年秋季中青班课题组.东莞经济次发达镇（街）实现跨越式发展情况调研报告[R].2018.

[5]  李崇峰.遼中南城市群城市功能定位研究[D].北京：中共中央党校，2016.

[6]  吴金华.四看镇街经济基本面[N].东莞日报，2018-08-06.

[7]  刘金龙，许雯雯，王尚友.创新集体内涵：东莞市农村集体经济的再出发[J].农业经济问题，2018，（2）.