粤港澳大湾区城市群协同发展路径探讨

2019-09-17武文霞

江淮论坛 2019年4期

武文霞

摘要：粤港澳大湾区建设已上升为国家发展战略，虽然三地合作基础深厚，但湾区城市群发展存在一定的时序差异，协同发展面临产业结构性矛盾、行政管理体制障碍、生态环境等发展瓶颈。在粤港澳大湾区建设上升为国家发展战略的良好契机下，湾区内城市要进一步优化产业结构，构建常态协调机制，推动湾区城市差异化发展，加快生态环境修复，提升湾区城市发展质量，推动区域经济和社会可持续发展。

关键词：粤港澳大湾区;城市群协同;发展路径

中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2019）04-0029-006

粤港澳大湾区城市群由珠三角九市（广州、深圳、东莞、珠海、中山、江门、肇庆、佛山、惠州）和香港、澳门两个特别行政区组成。2018年，粤港澳大湾区生产总值达到16 418亿美元，仅次于东京湾区（17 742亿美元）和纽约湾区（16 576亿美元），逐步接近世界一流湾区规模。作为我国大型城市群之一，粤港澳大湾区不仅带动了广东省经济增长，而且辐射整个泛珠三角地区，是中国经济的重要增长极，是国家参与全球经济竞争重要区域。

2018年12月18日，习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上强调“支持和推动香港、澳门更好融入国家发展大局，让香港、澳门同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光。”在这一背景下，珠三角城市如何发展，才能充分对接港澳，粤港澳大湾区城市之间应该如何联动发展才能提升全球影响力。本文以大湾区城市群发展作为研究对象，深入剖析城市发展特点，对大湾区城市发展问题进行系统研究，探讨粤港澳大湾区城市协同发展突破路径，就推动大湾区城市高质量发展提出对策建议，以提升大湾区城市群的国际影响力。

一、粤港澳大湾区城市群发展过程

粤港澳大湾区城市发展呈现出很大的时序差异，具有多层次和多样化发展特征。城市化作为城市发展的重要尺度，对衡量城市发展水平，比较城市综合实力强弱具有举足轻重的意义。基于此，本部分以城市化为维度分析粤港澳大湾区城市群发展进程。

（一）珠三角城市化过程

改革开放以来，珠三角地区的深圳和珠海等地区借助政策优势先行一步，在利用外资总额和发展速度等方面领先于其他城市。珠三角区域主要是承接了香港的转移产业，在“前店后厂”的发展模式下，形成了以“三来一补”和贴牌生产等为主要形式的出口加工产业。就业岗位不断增多，吸引了很多外来人口流入，城镇人口迅速增加，城市规模和布局也发生了变化，珠三角城市化迅速推进。21世纪以来，珠三角城市化迅猛发展，发展速度远高于广东省城市化平均速度。城市人口规模不断扩大，城市空间也在蔓延，广州和深圳两大城市人口更是剧增。总体而言，珠三角地区无论是经济实力还是城市化水平，均高于省内其他地区，也居于全国前列。

（二）港澳城市化过程

港澳城市化发展比较早，香港曾是英国的殖民地，早在19世纪中期就开始开发，20世纪初形成城市发展雏形;澳门曾是葡萄牙殖民地，澳门半岛是葡萄牙最早登陆的地区，也是开发最早的地区。

1.香港城市化发展历程

香港位于包括香港岛、九龙半岛和新界（含离岛）三大区，是国际金融中心、贸易中心和航运中心。开埠以来，香港主要通过填海造地和山地利用两种方式扩展城市用地，从1841—1904年经过了3次城市用地扩张，逐步由一个边陲农渔资源型村落转型发展为军事及商业港口市镇，形成了近代城市雏形。[1]20世纪初，香港仍然以农业为主，1911年，70%的新界人口以务农为主业。[2]后来，随着越来越多的内地资本家、工人移居香港，香港逐渐向轻工业发展变化，城市人口逐渐增多，推动着城市边界不断向外蔓延。

随着城市化的发展，从事第一产业的人数减少。1980年9月，226.87万的总就业人口中，只有1.35%从事农业、渔业、采矿及采石业，而制造业则占到了41.7%。[3]同时，城市人口密度不断增大，城市发展区域逐渐从维多利亚港两岸扩展到新界，新界人口剧增，从1961年的45.64万增加到1981年的130万，占全港人口的26%[4]，越来越多的人居住在新市镇。1999年，全港约有670万人，其中329万人居住在新市镇，香港已由一个单一的都市发展成为一个由多个城镇组成的城市体系。[5]所以，香港城市化发展大大早于内地，其发展也推动了珠三角经济发展进程。特别是改革开放以来，香港成为投资珠三角等区域的资金来源地，向内地输出技术、资本和文化等，带动了内地经济的发展。

2.澳门城市化发展历程

澳门主要由澳门半岛、凼仔岛、路环岛以及路凼填海区组成，与珠海市紧密相连，东隔珠江口与香港相望。随着澳门经济社会的发展，对地域空间的需求与日俱增。特殊的区位条件、人口增长和社会经济发展需要，以及丰富的浅海和滩涂资源，使得近一百多年来澳门不断采用填海造地工程来进行土地扩张，从1912年的11.60km2逐步扩展到2017年的33.60 km2。[6]可以说，填海造地工程不断拓展澳门城市区域，推动了澳门城市发展。

澳门经济以博彩业、休闲旅游为主要产业，但英文媒体将澳门建构为全球娱乐博彩集团汇聚的枢纽和全球资本投资的目的地，中文媒体更侧重将澳门建构为普通市民日常居住其中，享受风味美食和休闲娱乐的本地生活之所。[7]作为世界休闲旅游城市，澳门是连接内地与葡语系国家的载体，推动了中国与葡语国家的经贸合作。

二、粤港澳大湾区城市群发展面临问题

在全球化和产业结构新一轮调整的格局下，城市群内产业结构出现同质化现象，各城市中心功能过度集聚，湾区内部区域产业规划和产业链配套相对不足，阻碍了湾区经济的快速发展。

（一）产业结构失衡现象严峻

虽然湾区部分城市存在一定的同质化现象，但是结合行业内分工来看，一些城市产业同构现象正在缩减，但一些城市的产业差异化程度正在扩大。[8]就珠三角地区而言，深圳与惠州制造业在2007年的同构系数高达0.91，深圳与东莞的制造业同构系数同年也达0.89 [9]，产业结构同质化发展是制约珠三角经济发展的重要因素。香港回归20多年来，处于经济转型的阶段性困境中，最突出的问题是制造业产业空心化及创新型经济的薄弱。[10]从工业化水平和产业结构来看，2012年香港三次产业结构为0.1∶6.9∶93，制造业对本地生产总值的贡献不到2%。[11]澳门则是产业过分集中和单一、经济发展主要依靠旅游博彩業的外汇收入，占澳门GDP的45%左右，第一、二产业所占比重很小且结构比较薄弱，而旅游博彩业的发展依赖周边国家和地区的经济发展水平，给澳门旅游业的持续发展造成了阻碍[12]，可见，粤港澳大湾区内存在明显的产业结构失衡现象。

此外，湾区内大部分城市都致力于发展新兴产业，且产业布局高度相似，只是发展程度有所不同，因此湾区内经济发展类型比较单一，具有重合性和重复性，模糊了湾区内各城市所具有的独特城市发展定位。[13]这不仅造成了资源浪费，也影响了合作，阻碍区域经济的可持续发展。

（二）跨境管理体制障碍

粤港澳大湾区是由传统珠三角城市群及港澳两地构成，原本就已存在着诸如地区规模较大、交互范围广泛的特点，其内部的种种关系较为复杂，在联通港澳后，城市之间的差异性则更为明显。[14]首先，粤港澳大湾区是跨境湾区，内部体制层级复杂，存在多个层面的差异，“一个国家、两种制度、三套法律体系、三个关税区、三种货币、四个核心城市（香港、澳门、广州、深圳）”，在行政权力机构、经济制度、财政体系、货币发行制度和司法体制等方面存在很大差异，造成了巨大的行政和市场分割，以致在基础设施建设、资源整合和资本运作等方面，存在一定的协调难度。其次，珠三角地区地级市较多，在不足全省1/3的土地面积中，聚集了两个副省级市和7个地级市。一些城市发展区域面临着行政区经济和地方市场分割的矛盾，行政壁垒和市场分割阻碍了区域经济的协调发展。有些城市也试图通过联席会议等形式建立了沟通机制，但缺乏相应的配套政策与制度支持，导致区域问题的共同治理工作很难推进。

（三）城市发展差距增大

粤港澳大湾区按照经济发展水平可以分成三个梯队。以2018年GDP总值为例，香港28 390亿港元、广州22 858亿元、深圳24 222亿元，为第一梯队;佛山9 936亿元、东莞8 279亿元，为第二梯队;惠州4 103亿元、中山3 633亿元、澳门4 401亿澳元、江门2 900亿元、珠海2 915亿元、肇庆2 202亿元，为第三梯队。三个梯队层次的差异比较大，经济发展实力的悬殊导致城市服务功能上的差异，核心城市已经从工业经济发展向服务经济模式迈进，其他城市则处于相对落后的发展水平。如香港是金融、航运和物流中心，處于大湾区服务功能核心地位;广州和深圳作为岭南文化中心和科技创新中心，经济增长速度快，综合实力强;澳门由于城市规模限制，对周边城市影响较小;东莞、佛山、珠海、中山、江门、惠州、肇庆等市的经济发展水平相对较低，受港深穗的影响大。[15]值得注意的是，靠近核心城市的区域发展较快，远离核心城市的区域发展较慢，相对较难得到大城市的辐射效应。

所以，在大湾区内部，呈现出大城市快速发展、中小城市发展相对较慢、各城市之间差距较大的现象。湾区第一梯队城市市场化程度高，创新资源高度集聚，经济实力强，发展水平明显高于其他城市。

（四）生态环境问题严峻

我国城镇化率已由1978年的17.9%增长到2017年的58.52%，年均增长一个百分点，城镇化的快速发展在推动我国经济转型和产业升级的同时，也带来了资源约束趋紧、环境恶化等问题。[16]就粤港澳大湾区而言，虽然城市化发展水平远高于国家平均城镇化率，但依然面临巨大的生态环境挑战。

城市化的发展使产业和人口大量集中于核心城市，对资源和环境造成巨大压力。城市建设用地不断扩大，农田被侵占，不仅导致土地资源短缺，而且土地植被锐减，影响土壤有机碳储量，打破自然生态系统的碳平衡[17]，湾区内不少城市填海造地，严重破坏了生态环境。澳门在21世纪以来填海造地工程加速推进，海岸带人口不断集聚，生态系统格局发生巨大变化，受人为干扰作用显著，城市景观破碎度增加、多样性降低，景观形状趋于复杂、不规则，城市生境质量存在下降风险。[6]香港城市环境问题也很严峻，高效的基础设施建设使超高密度的城市节点变得容易到达，然而在这些开发密集地区，宜居问题也相伴而生，如致命性的路边垃圾污染、城市热岛效应以及由所谓的“屏风楼”所引发的“城市峡谷效应”等。[18]人口高度密集使得城市建设面积和城市规模不断增大，增大了城市的负担，给城市的生态环境承载力带来了很大挑战。

珠三角地区也是如此，在城市化给经济社会带来诸多利益的同时，随之也产生了很多环境问题，有很多高能耗、高污染的落后技术仍在使用，给节约能源工作带来了很大难题。如珠三角9个城市有8个是重酸雨地区，重污染行业，如电镀、印染、制鞋、化工，在广东省的经济中占了很大的份额[19]，土壤污染严重。还有些区域的生态环境系统缺乏有效引导和监管，导致生态破坏严重，修复难度大，影响了经济社会的可持续发展。

三、粤港澳大湾区城市协同发展路径探讨

随着工业化、信息化、市场化和国际化不断深入发展，粤港澳大湾区传统经济结构和社会发展受到严峻挑战。粤港澳大湾区城市群协同发展面临的不仅仅是产业结构升级和体制机制协作的问题，更是湾区生态环境不断改良的过程。

（一）推动湾区城市产业结构转型发展

有学者基于2005—2014年美国大都市区的产业数据和创新城市的产业结构特征，提出占美国城市数量9%的样本城市贡献了美国50%以上的GDP，其中，城市的信息业、金融业和商业服务业等，给美国相应产业GDP的贡献率均在 50%以上，且高于其他产业的贡献值，而制造业对美国相应产业的贡献率相对较低。[20]再以深圳为例，2016年高新技术产业增加值为7 847.72亿元，占GDP比重为50.4%，深圳全社会研发投入（R&D）占全市GDP比重达到4.1%，PCT拥有量达到2万件，涌现了像华为、大疆创新等一批世界领先的高科技企业。[21]因此，大力发展高新产业、推动产业结构调整是促进粤港澳大湾区经济结构转型、经济发展模式向内涵集约型增长的关键因素。

首先，加快传统产业改造升级。建立健全落后产业退出机制，推动传统行业的智能化发展，培育和发展科技型服务业，提高行业的技术能级信息化水平，促进城市功能的优化与升级，增强城市综合创新能力。其次，大力发展新兴产业。围绕新能源、新材料、生物制药和高端装备制造等战略新兴产业，投入研发力量和资金、技术等要素，促进高新技术产业和先进制造业等关键核心技术的研发，形成产业协同创新链。通过湾区核心城市的技术外溢作用逐步推动产业结构优化升级，促进生产要素跨区域有效合理流动。再次，依靠自主创新能力推动产业转型升级。提高自主创新能力，实施创新驱动发展战略，加快培育以创新为主要支撑的现代经济体系，促使企业发展趋向产业链的高增值环节，培育自主研发品牌和核心竞争力。

（二）构建湾区城市常态协调机制

大湾区建设的推进具有“一国两制”的制度特殊性，区域内有港澳两个特别行政区，三个独立关税区，确实存一定的协调与合作难度。在这种情况下，必须在“一国两制”框架下强化合作机制，发挥中央政府、特区政府以及地方政府作用，打破体制机制壁垒的挑战，发挥差异化优势，推动生产和生活要素在大湾区内三个独立关税区内便利跨境流动，推动人力、资本和技术等更加便捷的衔接，实现资源的整合优化，推动湾区经济协调发展。

首先，建立区域权威性的协调机构。加强顶层设计与科学论证，在规划建设、产业政策和社会服务等配套机制上要统筹谋划，加强区域协作，协调各区域产业生产要素配置。成立粤港澳大湾区发展合作委员会，通过法律、法规赋予的权力来强化核心城市的引领辐射作用，促进跨行政区域的分工与协作[22]，通过产业政策和财税政策等制度创新，增强政策导向职能，鼓励错位竞争与互补发展，强化城市协同联动发展效应。

其次，构建资源共享的合作机制。随着城市经济规模扩大和城市产业链延伸，城市之间的协作不断加强，建立区域一体化的市场秩序和高效联动合作机制至关重要。如香港有优越的科技创新环境和完善的国际技术设备资源，但研发经费投入不足，企业参与程度过低，创新能力较弱，而深圳拥有成熟的制造业基地和极强的创新意识，科技创新产业发展势头迅猛，两地在科技创新领域的合作，将对香港产业转型、寻找新的经济增长点提供良好契机。[23]故而通过加快区域体制机制改革，完善区域内产业、科技和环境治理等方面的对接机制，以推动产业合作和资源共享。

再次，协调好政府与市场之间的关系。市场在资源配置中起着决定性的作用，要充分尊重市场规则，以市场机制为资源配置的主要手段，同时，积极发挥各地政府在产业政策、区域治理和公共服务等方面的积极作用。全球化将湾区经济从区域市场带入了全球市场竞爭，政府角色日益凸显，城市化则提供了政府引导、规范要素集聚、产业集中的承载环境，政府和市场的协同是促进湾区要素积累、形成特色优势的前提保障，而高效的市场经济体制是湾区经济效率的基本保障，其中，政府是湾区经济发展中的主动性因素。[24]所以，政府部门要转变工作观念，尊重市场经济规律，在市场机制资源配置的基础上发挥主观能动性。

（三）推动湾区城市之间协作发展

当前，粤港澳大湾区正处于经济结构转型和产业结构升级的战略发展期，湾区城市群的协同发展不仅可以发挥其辐射带动作用，而且能够推动经济结构顺利转型和产业结构优化升级，在提升国家经济能级方面也将发挥重要作用。

首先，基础设施互联互通。粤港澳大湾区城市群协同发展的路径包括交通共连、产业共兴、市场共建、体制机制互通。[25]随着珠三角地区迅速实现都市化，随之而来的是跨界和地区间不便捷的连通设施将最终导致香港边缘化的担忧，于是增加基础设施建设投资的诉求也随之出现。[26]所以，在基础设施领域要互联互通，加强信息网络建设与公共服务方面的沟通协调，着力推进航空网、铁路网、航线网、公路网等的实施，完善湾区各城市之间的交通圈，推动实现粤港澳大湾区基础设施的互联互通。

其次，分工协作形成合力是发展关键。湾区内城市之间就是一个复杂的城市网络系统，各城市应发挥其特色产业优势，合理科学分工及错位发展，避免湾区内部资源竞争和重复建设，依靠专业化分工实现互补发展。旧金山湾区打造了世界科技中心硅谷，城市差异化发展推动了湾区产业功能分区;东京湾区形成以东京为核心的多个增长极，智能分工体系推动了湾区多圈层的城市空间结构。由于城市发展条件和社会基础等方面的差异，城市经济发展状况存在很大的区别，湾区城市要根据自身发展实际情况，结合各地区、各行业、各企业主体的比较优势，合理准确地定位，在区域协调机构的统领下采取差异化发展策略。

再次，湾区核心城市与中小城市联动发展。全球城市、一线城市、中小城市等多个不同发展层次的城市聚集粤港澳大湾区，各城市之间应该加强协作、联动发展。值得注意的是，小城市的地域空间尺度小，人口承载力及资源有限，在推动城市创新驱动及培育城市功能方面存在着明显的资源约束，通过区域合作借助区域资源，培育、提升及强化自身城市功能是其最优选择。[27]因此，中小城市要发挥各自优势，充分考虑如何与核心城市对接，有效吸收核心城市的辐射，同时又要强化县域要素集聚能力，带动周边区域发展，形成优势互补的产业分工格局，缩小区域内部发展差异，进而推动实现粤港澳大湾区的城市共赢发展。

（四）加快生态环境保护

人口迅猛增多，城市无序蔓延等增加了城市生态环境压力，而生态环境恶化和资源严重枯竭又约束了城市化的发展。如何实现城市经济与生态环境共赢发展是粤港澳大湾区城市发展面临的重大挑战。

首先，改善城市环境，加强城市环境管理。一是建立湾区城市大气污染联动机制。健全大气复合型污染监测和防治体系，加大空气污染治理力度，着力建设生态良好的宜居城市。二是加强水资源管理，严格控制污染源。健全湾区内跨流域水资源和水环境的协作机制，加强跨区域水质监测和入河排污口监督管理，强化城市之间污水处理和垃圾填埋的环境监管。三是推进城市公共绿地和景观林建设，打造生态景观绿化带，完善城市绿化系统。

其次，开展节能减排工作，增强民众环保意识。能源强度是影响碳排放的重要因素，随着城镇化的深入推进，未来应更加着重优化调整能源消费结构，加大对绿色能源、清洁能源、可再生能源的研发和推广力度。[28]发展低碳技术，严格控制能源损耗，加强前沿性节能降耗新技术和高水平共性关键技术的研发;同时，倡导低碳生活方式，增强民众节约意识、环保意识和社会责任感。

再次，生态与经济共同发展，不能唯GDP论。切忌盲目追求城市发展速度，忽视了对资源和环境的保护。在湾区城市协同发展进程中，保护敏感生态功能区，加强生态环境修复，改善城市环境质量，优化城市的生态环境，对促进区域经济协调发展，维护城市城市生态安全和市民健康具有重要意义。

四、结语

当前，粤港澳大湾区城市群总体发展处于后工业化阶段，工业化对城市化的促进作用减弱，城市发展面临产业结构升级、自主创新能力提升等挑战。传统的“土地红利”和“人口红利”等低成本优势正在消失，还要面对发达国家先进生产力和新兴发展中国家低要素成本的双重挑战。在这种情况下，湾区城市一方面要提高创新发展能力，积极推动产业结构升级和经济结构转型;另一方面，建立区域协调机构，强化城市在促进区域经济发展上的优势，推动产业结构优化升级和区域经济社会协调发展。在国家的“一带一路”战略和《粤港澳大湾区规划纲要》出台的大背景下，香港要发挥在国际金融、航运、贸易等方面的优势，不断开拓发展空间，高效配置资源，提高城市化质量，推动产业结构转型升级，发挥开拓创新、集聚辐射的功能;澳门要积极参与并充分融入粤港澳大湾区发展，综合利用其比较优势，一方面建设世界旅游休闲中心，提升旅游城市文化服务功能;另一方面，强化澳-葡文化元素，发挥葡语优势，借力珠三角及周边区域的资源，连同湾区城市与葡语国家经贸合作发展。珠三角城市可利用区位优势、人才技术优势以及国家的政策支持，快速推进城市发展进程，不断健全市场体系，高效配置资源，充分对接港澳。

粤港澳大湾区城市群已经站在一个新的历史起点上，“一带一路”背景下沿线城市的交流与合作不断增强，粤港澳大湾区上升为国家战略也提供了很多发展优势。湾区核心城市作为21 世纪海上丝绸之路建设的排头兵城市，要充分对接国家“一带一路”战略，全面提升城市发展水平，发挥在“一带一路”格局中对区域的引领和辐射作用，提升粤港澳大湾区的全球竞争力。

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