国内福利依赖问题研究论向与进展

2019-09-17王雅珠张开云

西部学刊 2019年9期

王雅珠张开云

摘要：运用文献计量分析法，梳理了福利依赖问题的研究进展情况，对福利依赖研究成果的基本研究逻辑进行了论析，对认同论、否定论和中间论三种论向进行了剖析，认为下一步应结合我国国情对“福利依赖”进行清晰的定义，设计全面的测量指标以探究产生福利依赖的影响因素，加强结论的“普遍性”“稳健性”。

关键词：社会救助;福利依赖;低保制度;研究逻辑

中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2019）09-0020-05

《城市居民最低生活保障条例》自1999年开始实施以来，开启了我国社会救助制度体系建立和完善的进程。2007年国务院发布的《关于在我国建立农村最低生活保障制度的通知》，将农村经济困难群体纳入社会救助保障体系中。最低生活保障（以下简称“低保”）制度作为社会救助体系的核心部分，为保障经济困难家庭的基本生活和最基本的生存权利提供了兜底的“安全网”，对稳定社会秩序和化解社会矛盾起到了积极作用。但是随着低保标准、专项救助待遇的不断提高和救助覆盖范围的不断扩大，低保制度运行过程中出现了“退保难”“养懒汉”等非公平、非效率现象或问题。根据民政部发布的2017年第3季度全国县以上城市的低保情况数据推算发现，超过30%有劳动能力但没有就业的低保对象仍然领取低保金;①同时，我国城市低保对象一年内的动态管理率的现实水平，远远低于10%（2008年民政部颁布《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》所规定的水平）②。这不仅浪费了劳动力资源、加重了财政负担，还可能产生新的社会不公平。对于社会救助政策运行中出现的与救助保障目标背道而驰的问题或现象，不少学者运用“福利依赖”理论来进行解释。“福利依赖”理论研究兴起于西方福利国家，是福利改革研究中的热点和难点议题之一。“福利依赖”主要是指西方福利国家高福利的社会保障给付模式导致保障对象依靠高额的救助金生活而自觉退出劳动力市场。而我国的低保制度在运行中是否存在与西方福利国家类似的“福利依赖”现象？我国学者是利用哪些指标来测量和解释我国的“福利依赖”特征？这两个问题一直是我国学者研究的热点议题，至今尚未形成定论。梳理我国对福利依赖问题的研究现状、探讨方向和进展趋势，有利于对我国福利依赖问题研究方向的把握、研究问题的瞄准和研究方法的选择。通过收集、筛选和梳理中国知网里有关福利依赖的文献，运用文献计量法和文献分析法对“福利依赖”相关论文文献进行量化统计和分析，研判国内对福利依赖问题的研究论向和研究进展，进而提出未来研究方向，以期为国内福利依赖研究与实践提供参考。

一、基于文献计量法对国内福利依赖主题研究现状的描述性分析

在中国知网以关键词“福利依赖”检索，共有198篇期刊论文，其中来源于中文社会科学引文索引（CSSCI）21篇、核心期刊38篇。我国城市最低生活保障制度在1999年实施，故排除了1999年之前以及与我国社会保障涉及的福利依赖问题没有关系的论文后，本文挑选自2004年以来168篇期刊论文作为本研究的文献样本，运用文献计量法和文献分析法对论文文献样本进行量化统计和分析，用以把握国内对福利依赖问题的研究进展。

（一）福利依赖问题研究期刊论文发表量分析

图1描绘的是2004—2018年福利依赖问题研究期刊论文发表量情况以及整体趋势。不难看出，从2004年到2018年“福利依赖”研究论文发表量整体上是不断增加的，2007年的发文量出现第一次破十，这与2007年国务院发布《关于在我国建立农村最低生活保障制度的通知》将农村经济困难群体纳入社会救助保障体系有关联。2016年开始，以福利依赖为主题的研究发文量增长显著，这与2012年国务院出台《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》和2013年“精准扶贫”的提出从而推动“精准救助”“加强低保动态管理”的政策背景相一致。近三年的发文量为66篇，相当于学术界用1/5的时间完成了近40%的研究文献发表量，足见近三年国内福利依赖研究议题倍受学者关注。

（二）福利依赖主题研究期刊论文学科分布分析

表1呈现了以“福利依赖”主题全部期刊论文涉及学科的分布情况，由于一篇论文涉及的学科可能不止一种，所以统计的总篇数会超过本研究文献样本量。由表1可见，对“福利依赖”议题的研究讨论不但需要从某一学科进行深入分析，还要从不同学科进行研究，甚至多学科交叉研究。只有这样，才能有效分析“福利依赖”形成的多样化原因，构建系统的福利依赖治理框架。“福利依赖”研究议题的学科分布情形也契合社会保障的专业学科属性或定位——多学科交叉复合型专业，社会保障专业一般被作为社会学、管理学或经济学等学科的二级专业或专业方向进行设置。

（三）福利依赖主题期刊论文关键词统计分析

从表2对168篇样本论文的关键词出現频数统计情况看到，“福利依赖”“社会救助”“低保制度”“就业”“反福利依赖”“精准扶贫”等出现频率较高，学界关注热度比较高。另外，从关键词年度交叉分析角度来看，近五年关键词的分布情况有相似之处又不尽相同（详见表3）：“福利依赖”“社会救助”“低保制度”几乎稳居前三，这表明学者通常关注我国社会救助政策，特别是我国低保制度中的“福利依赖”问题，尚未辐射到整个社会保障体系中。在2016年前学界关注从就业角度研究“福利依赖”，这阶段的研究可能将“就业意愿”作为测量低保对象存在“福利依赖”的参考指标或者设计“就业激励”方案，来解决我国“福利依赖”问题。显然，2016年后出现新兴的关键词“精准扶贫”“发展型救助”，这体现出我国福利依赖问题的研究方向与国家政策发展趋向有较强的吻合关系。

这些关键词不仅是在出现频率上有所突出，对出现在同一篇文献中的两个关键词进行统计并进行分层聚类，发现这些关键词之间的“亲属”关系比较密切。通过共现矩阵分布图（图2）可以看到，“福利依赖”与其他关键词同时出现的频率较高，其中“福利依赖”与“低保”（包括图2“低保制度”“最低生活保障制度”“最低生活保障”“城市低保”和“城市低保制度”）同时出现次数最多，合计31次，与“社会救助”同时出现10次，这印证了前述判断，即学者对“福利依赖”问题探讨多数从分析我国社会救助政策（特别是低保制度）来切入。但是，社会救助是我国社会保障体系中最低层的保障层次，如果说我国低层次保障的低保制度存在“福利依赖”，到底是我国低保制度设计、运行出现问题，还是在研究过程中忽略了某些重要影响因素？这需要进一步深入研究。另外，关键词“福利依赖”与“就业”“反福利依赖”同时出现分别是8次和6次，这从侧面反映学者对反福利依赖政策路径的构想，往往是从激励福利依赖者的就业行为入手的。

（四）高被引量期刊论文分析

论文的被引量既能够反映文章的质量和在学界中的影响力，也在一定程度上反映出研究主题的热点和研究趋向。因此，分析福利依赖主题期刊论文中被引量比较高的文献是十分必要的。正如表4所示，2004—2018年福利依赖主题期刊论文高被引量的前10篇文献，主要集中在2004—2009年和2012—2015年这两个阶段。继1999年我国城市低保制度实施后，2007年建立了农村低保制度，在政策层面上实现了城乡全覆盖。但是，在政策实施过程中出现与救助目标不一致的“低保易进难出”现象，2004—2009年引起社会保障学界对国外社会救助改革的关注，高被引量的论文大多数是对我国低保对象的就业意愿的调查，从而对我国是否存在福利依赖的研究和对低保政策的反思。2008年民政部颁布的《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》提出的“应保尽保”“动态管理”，更是为低保制度改革中的福利依赖问题研究提供了更大的空间。加上2013年“精准扶贫”政策理念的提出，2012—2015年福利依赖主题的高被引量论文研究发生转向：一是研究对象从关注城市低保对象转向关注农村低保对象;二是福利依赖的研究从聚焦对低保制度的讨论转向更关注对扶贫政策运行中出现的同类问题的讨论;三是对于“福利依赖”测量的指标，从单一的低保对象就业意愿转向更为注重对社会结构变迁、制度短板等因素的考量。

二、国内福利依赖问题的研究论向

为全面把握福利依赖主题研究的论向和进展，在客观量化呈现国内福利依赖研究现状的基础上，对样本文献（特别是高被引量的文献）进行细化研读，印证和丰富前文量化分析的结论。从已有研究成果的内容看，绝大多数学者探讨的是城镇低保中福利依赖议题，对农村低保的关注非常少。同时，目前对于我国低保制度中是否已存在着福利依赖问题的研究还未达成共识，而且认同福利依赖存在的研究成果占据多数。本文从研究结论这个维度将关于福利依赖的研究大致分为三种论向：认同论、否定论和中间论。这三种论向又是随着研究的不断深化而逐步突破并形成共存状态的。

（一）认同论

认同论，即研究者认为我国是存在福利依赖问题的。早在2005年，周昌祥依据民政部的统计数据和调查资料研判我国低保受助者中存在福利依赖心理，并从我国经济层面、社会层面和个人因素三大方面分析其成因（周昌祥，2005）。陈元刚、徐智垠基于调研数据，分析了最低生活保障力度、保障标准和最低生活保障受众的社会福利观念，认为农村低保制度上是存在福利依赖问题的，且潜在福利依赖风险较高（陈元刚、徐智垠，2013）。刘璐婵、林闽钢根据2013年民政部调查项目数据，认为我国低保制度已经养成了一批“懒汉”（如受助者劳动力市场参与率低、受助家庭受助时间长），“养懒汉”问题已普遍存在。救助项目叠加造成受助者不愿意退保，“养懒汉”问题还将继续存在（刘璐婵、林闽钢，2015）。

（二）否定论

否定论，即研究者否定福利依赖的存在。高功敬、高灵芝通过追踪调查济南市33户低保家庭及相关案例分析得出：城市贫困群体在获得低保收入的同时，为维持基本生计还必须努力地去找工作;从低保制度的设计以及操作上，已在很大程度上排除了低保福利依赖问题的可能性（高功敬、高灵芝，2009）。韩克庆基于全国6市的实地调查，考察低保对象的就业意愿或求职意愿和低保“污名化效应”等指标，认为不存在福利依赖效应（韩克庆，2012）。张浩淼认为，社会救助导致福利依赖需要一些既存的条件：一是救助主要为现金形式，且救助金额慷慨;二是申请救助的程序简单，容易获得;三是受助者不会被贴有负面标签或被污名化;四是社会救助制度对就业的要求不高;五是社会救助制度后蕴含的福利文化是强调公民权利和再分配。而从制度设计和实际运行情况上看，中国低保制度产生福利依赖或“养懒汉”的条件是不充分的（张浩淼，2014）。

（三）中间论

相比于认同论与否定论两种论向，中间论对于“我国是否存在福利依赖”问题上的分析研判显得比较“中庸”，强调的是建构符合我国国情的福利依赖概念。2009年彭宅文提出“中国式福利依赖”：我国低保制度的确存在弱化救助对象正规就业的制度缺陷，但是并没有到达“养懒汉”的严重程度，因为隐性就业现象普遍存在（彭宅文，2009）。慈勤英表示我國城市低保救助的依赖问题，与西方国家“福利依赖”最根本的区别，就在于“福利给付”水平的差别。当前城市低保救助水平很低，不足以保障受助者的基本生活，但受助者基本生活的维持又离不开低保救助，认为我国城市低保受助群体的“救助依赖”问题，可以视为一种“中国式的救助依赖”（慈勤英，2015）。林闽钢通过对比美国“福利依赖者”与我国城市低保中处于劳动年龄、具有劳动能力的受助者，认为我国城市低保受助者在福利动态和工作逻辑两方面表现与美国的截然不同，提出了“非典型福利依赖”新概念（刘璐婵、林闽钢，2017）。

三、国内福利依赖问题研究的基本逻辑

目前的研究成果绝大多数关注城市低保，鲜有研究农村低保福利依赖问题的文献成果（杜毅、肖云，2015;陈元刚、徐智垠，2013）。我国学者在探讨“我国是否存在福利依赖”问题的研究上有两种思路。

（一）基于我国低保制度的设计和运行情况进行分析

第一种研究思路一般运用定性研究中的制度分析法。“认同论”学者认为低保制度中的“差额补助”制度和“福利叠加”配套设施建设是抑制受助者就业从而产生福利依赖的制度因素（陈元刚、李雪，2012;郑婷、何健，2013;刘璐婵，2015）;而“否定论”学者以低保补助金水平低、低保申领条件繁琐和“公示”环节对受助者产生“污名化”效应等低保制度缺陷为分析要点，来反驳受助者依赖低保身份的观点（高功敬、高灵芝，2009;韩克庆、郭瑜，2012;张浩淼，2014）。

（二）通过受助者的就业情况和低保受助情况进行判断

第二种研究思路一般通过对特定地区的低保受助群体进行抽样选取，基于问卷调查或访谈收集低保受助群体就业情况和低保受助情况。“认同论”学者比较注重中观层面上的数据指标，例如，处于劳动年龄且有劳动能力但没有工作的低保受助者占低保受助者的总人口的比重、低保待遇占当地最低工资标准的比重、低保家庭的年救助收入占家庭总收入的比重、低保户享受救助待遇的时间、低保户退出救助次数、低保受助者接受救助项目叠加情况等，呈现的是“有劳动能力但不就业—救助收入占家庭总收入比重大—几乎不退出低保制度—享受低保时间长—福利依赖程度高”研究推理逻辑（刘晨男，2009;段美枝，2013;朱一丹、金喜在，2014;劉璐婵，2015;陈翠玉，2016;艾强，2017）。然而，“否定论”和“中间论”学者则反对研究我国福利依赖问题只关注一个地区官方的就业指标数据和低保受助情况，其通常是从微观层面入手，研究低保受助者的个体因素。例如，相对于前者，“否定论”学者更愿意探究低保受助者放弃就业的原因：家中有小孩或者病重人员需要照顾（唐钧，2015）;低保受助者存在“隐性就业”情况，在地区的就业数据无法查询的，但这确实体现了低保受助者是有就业动机和就业行为的（彭宅文，2009）。同时，“否定论”学者对城市低保对象和非低保对象进行匹配对比，分析得出低保制度对城市居民就业惰性的平均处理效应不显著。也就是说，消极就业并不只是在低保受助群体中出现（李威、毕向阳，2016）。还有一些学者侧重对低保受助者的就业意愿、退保态度、就业追求、培训态度、自力更生传统文化观念等主观性指标进行分析（韩克庆、郭瑜，2012;张浩淼，2014）。

四、结论与展望

从研究趋势上看，国内对福利依赖问题研究关注度日渐提高，学者们从不同学科角度上来研究福利依赖的问题。但是，从研究成果的数量、广度和深度上看，国内对救助制度中的福利依赖问题的研究尚处于起步阶段，有必要对这一主题进行更广泛、更深层的调查研究。“是否存在福利依赖问题”这一议题尚处于争论阶段，学者对此持有“认同论”“否定论”和“中间论”这三种研究论向。之所以出现研究结论上的分歧，很大程度是取决于学者们的研究逻辑。“认同论”往往着重分析与关注低保受助者就业相关的制度因素和中观层面上的数据指标，忽视了个人微观层面。仅从有劳动能力的低保对象就业率低得出低保受助者存在福利依赖的结论，是不够科学合理的。“否定论”考察影响低保受助对象再就业行为的因素，但是对就业意愿、退保态度的考察过于主观性，使得“低保对象的就业意愿强”研究结论的可信度被质疑。另外，目前的研究成果大多数以个别地区的低保对象作为问卷调查对象或访谈对象，低保制度的地区差异性会影响研究结果，个别情况不足以代表全国一般性实际情况，研究结论并不具有普遍性，对“我国是否存在福利依赖”这一问题的说服力稍显微弱。

基于以上梳理和分析，笔者认为，未来福利依赖问题的研究可以在三个方面有所拓展。首先，需结合我国国情对“福利依赖”进行清晰的定义，而不是对西方概念生搬硬套。其次，应设计全面的测量指标以探究产生福利依赖的影响因素。就目前的研究成果来看，“就业”并不是能够体现“福利依赖”唯一的决定性的测量指标，至少在农村地区是这样的。例如，我国有些农村地区低保受助者并不在乎低保金的多少，而是将低保资格视为一种身份象征，即表明该家庭在农村拥有强大政府关系或社会资本（如有权力的亲戚），与就业意愿无关。这要求研究方法既要参考客观数据，进行定量分析，又要巧妙运用定性方法，尊重研究对象的主观呈现。再次，目前的研究大多数是静态的、个别的或某一特定阶段的数据呈现，结论的“普遍性”“稳健性”有待加强。如果在研究条件允许的情况下，进行样本覆盖面足够广、持续的动态跟踪研究，能够更全面、更深入地把握和研判我国是否存在福利依赖这一问题，从而为反福利依赖政策或预防性政策设计提供更明确的实证依据和基础支撑。

注释：

①数据来源：2017年第3季度全国县以上城市的低保情况.国家民政部官网：http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/201711/201711021615.html。

②张时飞.加快健全低保制度亟待深化的问题及对策[R].首届中国社会救助研讨会，北京，2009：71。

参考文献：

[1]艾强.城市最低生活保障制度下的福利依赖及其对策[J].陕西学前师范学院学报，2017（6）.

[2]慈勤英，兰剑.“福利”与“反福利依赖”——基于城市低保群体的失业与再就业行为分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015（4）.

[3]陈翠玉.有劳动能力城市低保人员“福利依赖”难题及其破解[J].探索，2016（2）.

[4]陈元刚，李雪.农村最低生活保障的福利依赖及防范研究——以重庆市涪陵区、湖北恩施市屯堡乡为例[J].科学发展，2012（10）.

[5]陈元刚，徐智垠.我国农村最低生活保障的福利依赖现状及防范研究——以重庆市涪陵区部分乡镇、湖北恩施市屯堡乡为例[J].重庆理工大学学报（社会科学），2013（10）.

[6]段美枝.我国城镇福利依赖实证研究[J].现代营销（下旬刊），2013（9）.

[7]杜毅，肖云.农村低保和扶贫对象动态管理机制研究[J].西部论坛，2015（4）.

[8]高功敬，高灵芝.城市低保的历史性质与福利依赖[J].南通大学学报（社会科学版），2009（3）.