国有企业参与公共租赁住房供应的难点与对策

文/文心

随着2017年住房和城乡建设部、国家发展改革委、公安部、财政部、原国土资源部、人民银行、税务总局、原工商总局、证监会等八部委联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，从而在国家政策层面对住房租赁企业、住房租赁交易服务平台、租赁住房供应以及住房租赁管理和服务作出了明确规定。根据相关政策的指引，国有企业开始逐渐在当前的住房租赁市场中积极发挥自身的引领与带动作用，为公共住房租赁事业的发展助力。本文旨在基于当前国内公共租赁住房的供应现状，揭示公共租赁住房房源供应体量难以明确等现实问题，并提出相关解决对策，以期为有效发挥国有企业的建设运营优势、完善公共租赁住房体系建设、全面深化住房体制改革提供新的理念与思路。

一、公共租赁住房的概念与特点

一般而言，公共租赁住房属于租赁住房的范畴，是租赁住房的一种形式。相较廉租住房而言，公共租赁住房的覆盖范围更加广泛，主要面向中低收入、无购买商品住房能力却有住房需求的人群。公共租赁住房大多依靠政府出资建设或统一筹措。政府通过将其建设与筹措的房源以租赁的形式出租给符合条件且有住房需要的人群，解决这部分群体的住房问题。政府制定的出租价格一般低于市场租赁价格，且政府会根据不同人群的实际情况，给予承租人一定的补贴。

通过对国内公共租赁住房进行分析不难发现，虽然各地对于公共租赁住房的定义尚未完全统一，但其特征却已得到社会的广泛认同。公共租赁住房的特征，主要有三个方面。一是公益性。在《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中明确指出，推进租赁住房建设、培养住房租赁市场是建立租购并举住房制度的重要内容。公共租赁住房的开发与建设对解决新市民住房问题、加快推进新型城镇化建设具有十分重要的作用。公共租赁住房的开发与建设不仅能够健全我国的住房保障体系，还有助于保障中低收入人群住房权益，满足中低收入家庭的住房需要，为中低收入家庭在城市提供较为稳定的住房，进而实现他们的各项配套权益，防止产生各种不稳定的情况。二是政府参与性。公共租赁住房的规划、建设与运营都离不开政府，政府在其中发挥着重要的主导作用。作为城市住房保障体系的重要组成部分，政府参与公共租赁住房建设有其合法性与合理性。与普通商品住房不同，公共租赁住房的规划与建设基本不受房地产市场的影响，不受市场供需关系的影响，完全服务于城市中低收入人群。政府参与公共租赁住房建设的行为主要表现在其对于公共租赁住房土地使用的规划与支持、对公共租赁住房开发企业的政策与税收扶持、对公共租赁住房房源的筹措与资金支持、对公共租赁住房运营管理的监督以及对公共租赁住房使用资格的审核与管理等。三是产权归属政府或有关组织机构。由于公共租赁住房不以营利为目的，旨在满足中低收入人群的住房需要。因此，承租的人群或家庭只拥有承租房屋的使用权限，其产权归属政府或有关组织机构。四是覆盖范围广泛。相较廉租住房而言，公共租赁住房的限制条件较为宽松，其覆盖范围也更为广泛，可以覆盖许多廉租住房与共有产权住房无法覆盖的人群。

二、国有企业参与公共租赁住房供应的难点分析

（一）公共租赁住房房源供应体量难以明确

公共租赁住房，究其本质属于准公共物品范畴，是由政府为了缓解住房供应不足和困难家庭住房问题而提供的一项准公共物品。一般情况下，设立公共租赁住房是为了满足刚毕业的大学生、进城务工人员以及城镇中低收入家庭的住房需要。而前两者的数量相对而言浮动较大，无法准确预估，因此无法确定公共租赁住房的具体需求量。不仅如此，公共租赁住房的供需如出现问题，则会造成住房租赁市场的失衡，将对公共租赁住房的福利性产生巨大的影响。

（二）公共租赁住房的周边设施配套不完善

为了扩大租赁房源，《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》明确指出，在增加租赁住房供给方面，“盘活存量房屋用于租赁时，鼓励国有企业将闲置厂房和低效利用办公用房改建为租赁住房以增加房源的供应方式”。然而，这部分闲置的国有企业厂房与办公用房大多处于市郊或偏僻区域，且位置较为分散，配套设施较为薄弱，不能有效满足居民的日常生活需要。不仅如此，在这些闲置房屋的周边，教育、医疗、卫生、社保等公共服务资源也较为稀缺，而政府有关部门也无法及时提供或改造相关公共服务，就医难、入学难等问题无法得到有效解决，使区域社会秩序受到一定影响。

（三）公共租赁住房的租后管理问题重重

随着新毕业大学生与进城务工人员的不断增加，公共租赁住房建设与管理也面临着各种各样的问题，租后管理问题更是层出不穷。《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中虽然明确政府应在土地、财税、信贷等方面支持公共租赁住房建设，然而国有企业在租后管理方面却存在着十分明显的问题。诸如配租的程序问题、租金的标准问题、配套商业的运营问题、产权的持有问题、物业管理问题、日常修缮问题等都会对国有企业公共租赁住房的后续运营与管理造成不良影响。

（四）其他公共租赁住房供应主体主观性受挫

《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》指出，国家不仅鼓励国有企业参与公共租赁住房的开发、建设与管理，同样鼓励其他社会主体参与到公共租赁住房的开发建设管理过程中。然而，政府给予国有企业的相关政策不能惠及所有参与公共租赁住房开发建设管理的单位，这必然会影响相关主体参与的积极性。不仅如此，扶持政策的缺乏还会使部分有意愿的单位由于资金等受到限制而无法参与，这对于公共租赁住房的建设与管理殊为不利，将直接导致参与主体的类型趋向单一，影响公共租赁住房产业的发展。

（五）公共租赁住房面临多头管理，协调难度较大

公共租赁住房由于其涉及规划、建设、房管、民政、税务等多个部门，长期面临着多头管理的窘境。分析我国公共租赁住房发展的情况不难发现，当前国内的公共租赁住房管理模式仍有较大的提升改进空间。无论是民政、社保、税务的申请者条件审核、人数分析以及动态跟踪机制，还是规划、建设、房管部门的开发管理数量问题，都面临着联动管理的窘境。对于地方政府而言，打通数据壁垒，使上述各方面的实时数据能够第一时间被相关部门所掌握，进行动态调整与前瞻性设计，成为 需解决的燃眉之急。因此，理顺地方政府有关部门之间的关系、解决信息孤岛与部门协调问题十分必要。

三、国有企业参与公共租赁住房开发建设管理的优化对策

（一）提升运营能力，强化国有企业发展优势

相较民营企业而言，国有企业在公共租赁住房运营方面的优势较弱，其关键原因在于国有企业与国有资本对于利益的敏感程度较民营企业为弱，对于资本的周转速度较民营企业而言略逊一筹。然而，国有企业也具有民营企业不具备的显著优势，这主要可以分为两个方面，一方面，国有企业在国资委系统与国有金融系统内的融资渠道与资金筹措方面较民营企业而言有着天然的优势，其资金的筹措力度与速度远高于民营企业。虽然公共租赁住房的建设与管理具有回收周期长的特点，长周期往往需要20年-30年，短周期也需要10年-15年，银行等金融机构往往因为这漫长的投资回报周期而拒绝向开发企业提供资金支持，但国有企业开发投资建设公共租赁住房受到政府政策扶持，再加上其具有国有属性，因此可以获得国有金融机构的信贷支持。不仅如此，地方政府还会根据企业的实际状况调整土地出让模式，从而降低企业的开发建设成本。众所周知，开发企业建设的主要成本无外乎两项，其一为拿地成本，其二为建设成本。地方政府以国有土地划拨等形式出让土地，有效减免了开发企业的拿地成本，大大降低了开发企业的建设成本，从而使企业能够快速周转资本，提升公共租赁住房的建设效率。另一方面，国有企业在公共租赁住房的房源供应上也具有较为明显的优势。相较于市场化租赁机构与民营企业，国有企业盘活存量房屋更为便捷，其与政府主管部门的沟通也更为顺畅。国有企业应充分利用这一优势，积极联系主管职能部门，在转型开发的闲置厂房与办公用房周边加强配套设施建设，增强公共资源布置，提升改造后的公共租赁住房环境，在提升资产使用效率、提高经济收益的情况下，满足入住居民的日常生活需要。

（二）健全公共租赁住房法规体系，强化公共租赁住房租后管理

公共租赁住房的可持续发展的关键不仅在于规划建设，更在于后期运营管理。完善公共租赁住房的后期管理对于保障中低收入人群的住房权益、促进社会和谐发展有着十分重要的意义。《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》明确指出，“公安部门要按规定将承租人登记录入暂住人口管理信息系统，实行统一管理，实现对租客信息的有效对接”，“建立纠纷调处机制，及时化解租赁矛盾纠纷”，“发挥基层组织的作用，实行住房租赁的网格化管理”。通知虽然对公共租赁住房的管理作出了较为详细的规定，但在住房的保障目标、标准、机构等方面却没有作出明确规定。笔者认为，政府应从以下两个方面加以完善。一是专门设立公共租赁住房的专门管理机构负责公共租赁住房的一应事宜。同时，鉴于公共租赁住房事务的复杂性，建议由市政府主管领导牵头，相关委办局参与，建立公共租赁住房规划建设管理联席会议制度，定期召开会议，联席会议办公室可设在专门管理机构。二是推动公共租赁住房管理法制化建设。建议由公共租赁住房的专门管理机构系统性梳理现有公共租赁住房的相关规章制度，及时根据公共租赁住房的全生命周期管理情况，制定完善相关法规制度，提交地方人大、政府或主管部门审核批准。

（三）优化房源供应，合理配置资源

长期以来，公共租赁住房的供应始终十分紧张，排队轮候情况十分突出。部分地市出现了长达一年、两年的轮候，申请人员只能依靠暂时的财政补助而在租赁市场中以高于公共租赁住房的价格租赁房屋，其住房需求无法得到满足，住房品质远低于社会平均水平。然而，大量规划建设公共租赁住房也不可取，公共租赁住房毕竟属于保障性住房，其过渡性质十分明显。不仅如此，贸然加大公共租赁住房的建设不仅可能使公共租赁住房闲置或废弃从而浪费社会资源，更可能对平稳的住房租赁市场乃至交易市场产生影响。因此，政府应及时委托相关部门或第三方机构对公共租赁住房需求进行调研，并针对不同地域的供求关系进行详细排摸调查，根据调查结果进行分析研究，进而协调布置相关国有企业在部分供求关系紧张的区域建设公共租赁住房或筹措闲置房源。如此一来，不仅能够避免供大于求与供不应求情况的发生，还能及时掌握入住人员的状况，及时进行动态调整，从而保持公共租赁住房秩序，防止出现“虚假申请”等情况，使公共租赁住房能够发挥最大的效用，推动公共租赁住房市场平稳健康可持续发展。

（四）鼓励国有企业参与，引导多元主体供应

正如上文所述，虽然国有企业对于公共租赁住房建设具有较大优势，但是不应将公共租赁住房的开发主体局限于国有企业。当前全国各地面临的住房困难问题仍十分突出，房源供应仍十分紧张，居民居住条件仍然十分有限，因此，应积极鼓励更多社会主体参与到公共租赁住房的开发建设中。政府有关部门应进一步健全完善相应政策制度，明确国有企业以外的社会机构在参与公共租赁住房开发建设管理中所应享受的便利条件，鼓励多元社会主体参与到公共租赁住房的开发建设管理中。同时，要积极发挥国有企业的引领带动作用，鼓励国有企业在确保自身公共租赁住房建设管理的基础上，协助各种社会主体参与建设管理，从而推动公共租赁住房事业平稳发展。

四、结束语

公共租赁住房的开发建设管理是一项系统性工程，需要政府、国有企业以及各种社会主体的广泛参与。国有企业的参与不仅可以有效增加公共租赁住房的供应，缓解部分地区住房困难家庭的住房问题，还有利于构建多层次的住房保障体系，弥补当前国内住房租赁市场发展的短板，健全公共租赁住房保障体系。尽管当前国有企业在参与公共租赁住房的建设与管理中面临各种各样的问题，但随着“租购并举”政策的不断实施，有关政府部门正在逐渐完善住房租赁的相关法律法规，健全包括公共租赁住房制度在内的各种规章制度，使公共租赁住房的开发建设管理更加有章有序。相信在不远的未来，国有企业在公共租赁住房方面将发挥更大的作用，我国的公共租赁住房事业也将惠及更多的需求人群。