关于加强土地档案管理的思考

文/沈中

土地档案是国土资源管理部门在土地资源管理、开发、使用过程中形成的具有保存和利用价值的文字、图表、声像、电子文件等不同形式和载体的历史记录，是重要的档案信息资源。土地档案管理是国土资源档案管理的一项重要内容，做好土地档案管理工作具有重要的现实意义。笔者从事国土资源业务档案管理多年，对土地档案的管理有颇多感触。

一、 加强土地档案管理的必要性

国土资源业务档案，是指在国土资源专项业务活动中形成的具有保存和利用价值的文字、图表、声像、电子文件等不同形式和载体的历史记录。2015年12月30日，国土资源部、国家档案局印发《国土资源业务档案管理办法》（国土资发〔2015〕175号），明确国土资源业务档案是国家档案的重要组成部分，主要分为土地管理类、地质矿产类、地质环境类、不动产登记类和国土资源执法监察与行政复议诉讼类等五类。土地档案是土地管理类档案的简称，是国土资源业务档案的组成部分，它涉及的内容较多，主要包括土地调查与评价、土地利用规划、土地审批、耕地保护、土地市场、土地统计数据档案等。土地档案记载了土地从初期的储备到审批、开发、利用的全过程，包括对这一过程进行监管的全部文字记录和影像记录，包含了土地全生命周期管理的所有文件资料。

土地档案是在土地管理工作过程中形成的专业性、技术性较强的业务档案，具有数量种类多、政策性强、科技含量高、经济价值大、法律效用大、永久性档案多等特点。土地档案在依法管地、制定本地国民经济计划、合理开发用地、地籍调查、权属确认、解决土地纠纷等方面具有重要价值。在信息技术高速发展和国家对档案管理工作提出新要求的形势下，把握好土地档案的规律和特点，加强土地档案管理使土地档案管理走上标准化、规范化的轨道是实现土地档案价值的基本保障。只有管理好土地档案，才能最大限度地发挥土地档案基础资料、参考依据、法律凭证、史料等各种凭证作用和参考价值。总之，加强土地档案管理是我们档案管理人员刻不容缓的责任和义务。

二、 土地档案管理的现状

2009年机构改革后，上海市城建档案馆对土地档案重新进行了规范，《关于试行土地档案管理中相关标准的通知》（沪城档办〔2010〕28号）制定了《土地档案整理要求》、《土地档案小类归属》、《土地管理档案著录表》、《土地档案文件内容及排列秩序》，在保持总体分类大纲不变的前提下，二级类目中增加了土地档案，包含以下内容：土地调查；土地登记、变更；土地动态监测；农转用征地（分批次农用地转用征用土地审批）；土地划拨（国有土地划拔；国有建设用地划拨；单独选址划拨；农转用征收土地划拨；土地划拔决定书核发、补办）；建设项目用地审批（建设项目用地预审；建设项目用地批准核发；建设用地批准书换发补办；建设项目有偿用地审批；招拍挂出让、协议出让）；土地开发整理复垦立项审核及复垦确认；临时使用土地；农民建房用地；使用集体土地；土地核验、处罚；用地业务管理（建设项目用地调整事项审核、收地审批、土地储备、解除土地出让合同、土地使用行政征收费、存量房地产补地价、土地资产处置方案审核）；合同；其它。但各区在具体执行时，根据本区土地业务管理的实际情况，在市城建档案馆规定的基础上进行分类。以笔者所在的行区为例，土地档案包含土地调查，土地登记、变更，建设项目用地审批，建设项目有偿用地审批，集体土地管理，土地核验、处罚、用地业务管理，等等。截至2018年底，

行区的土地档案总共有24606卷，每年预计产生1200卷。如此分类复杂、数量庞大的土地档案给 行区城市建设档案管理中心的管理带来了巨大挑战。

行区是上海最靠近市中心的郊区之一，是近几年上海城市开发开放的重要区域，每年城建档案的验收项目有100个左右。由此可见， 行区兼具市区和郊区特色，土地档案种类齐全。 行区有专业的土地档案管理机构。

行区城市建设档案管理中心是 行区规划和自然资源局下属事业单位，主要负责区域内建设工程竣工档案的收集、整理、立卷、归档、资料编研和提供利用以及对有关人员的业务指导和培训等工作，负责区规划和自然资源局系统内产生的各类档案的收集、整理、立卷、归档、资料编研和利用。采用主动对接与部门归档相结合的档案收集方式，经过历年的实践， 行区城市建设档案管理中心梳理出了土地档案的分类，明确哪个部门产生哪些档案。档案管理中心通过市规划自然资源局的“大机”系统了解每个月会产生哪些土地管理业务档案，与产生这些档案的业务部门主动对接，整理出移交清单，并要求业务部门进行部门归档，确保案卷内容齐全的情况下每季度一交。

纸质档案和电子档案同步管理。历史档案采取一次性收集、一次性数字化的方式，做到“双套制”管理。每年的增量档案，纸质档案和电子档案同步收集、核对，对于电子档案缺失的部分则制作电子档案副本。在管理流程上，土地业务管理部门负责收集档案，核对移交清单，在确定文件齐全的情况下，向档案管理部门移交。档案管理部门接收后，进行整理、立卷和归档。

三、加强土地档案管理的建议

据了解，目前在上海市、区各级土地档案管理中普遍存在的问题主要是：土地档案量大、种类多；相关的管理规范制度不够健全、不够完善；土地档案分类不够科学；土地档案管理信息化水平有待提高；等等。根据以上问题，笔者结合工作实践，提出以下建议。

（一） 坚持科学治档和制度治档，注重制度建设和标准建立

制定规范化、标准化和具有实践性的土地档案管理的规章制度，是做好土地档案管理工作的关键。尽管国家档案局和国家国土资源管理部门制定了一些土地档案管理方面的法律法规和规章制度，如《土地档案管理暂行规定》、《土地管理档案案卷构成的一般要求》、《国土资源业务档案管理办法》，但这些文件比较笼统。从地方层面上看，上海除了2010年上海市城市建设档案馆制定的《关于试行土地档案管理中相关标准的通知》外，并未再有其他规范性文件。近年来，随着土地管理业务的拓展，土地档案的种类和内容也发生了变化，因而市级土地档案主管部门要在充分研读档案方面相关法律法规的基础上，借鉴其他省市和相关行业在档案管理上的经验，结合本市土地档案的实际特点和工作实际，制定全市统一的土地档案收集、整理、保管、利用等方面的管理制度。细化土地档案管理流程，及时对土地档案收集、归档范围和保管期限进行完善和修改，做到与时俱进。在实践的基础上，注重土地档案管理标准的制定，包括分类大纲、纸质档案和电子档案的整理标准、入库标准和档案查阅制度等。上海的土地档案管理规范应该依托市规划自然资源局的“大机”系统，结合“大机”中的各类土地管理模块和业务审批制度，制定标准和细则。例如，可以根据需要在市城建档案馆的基础上按实际工作分类。 行区的土地档案分类应兼具市区和郊区土地管理的特色，土地档案种类要求齐全。

（二）利用信息技术和专业力量，推动土地档案管理的信息化建设

上海的土地管理信息化水平在全国范围内已名列前茅，但为与档案信息化相结合，与国家数字档案馆、数字档案室建设相契合，土地档案管理部门要抓住这一契机，积极采用现代化科学技术和信息技术，对照数字档案馆（室）建设的相关标准，加快土地档案信息化建设，全面提高土地档案管理的现代化水平。

第一步，做好库藏土地档案的数字化工作，制作档案副本。以 行为例，库藏土地档案始于1985年，档案中心需要对库藏档案进行分类，确定归档范围和保管期限，并配置档案现代化管理所必需的服务器、存储、计算机、扫描仪等现代化办公设备，使库藏纸质档案全部转换为电子档案，实现纸质档案和电子档案并行管理。当然，在确定好电子档案制作标准后，可以请专业的档案信息服务公司提供专业的服务。一些简单的重复劳动如档案扫描等可采取“劳务外包”的方式，由专业的档案服务机构负责。

第二步，加强档案信息系统的建设。土地档案的管理不能单一地考虑电子档案入库，而是要结合业务管理系统一起考虑，土地档案的信息化管理只是国土资源信息化建设的一个“点”。以上海为例，规划土地的管理有“大机”系统，“大机”系统内有各业务子系统，各业务子系统的业务办理结束后，电子文件的流向是档案管理系统，还只是简单地沉淀在业务子系统中。目前，上海市城建档案馆正在建设基于业务系统管理的档案信息系统，土地档案的信息化管理是其中的重要组成部分。

第三步，要求地理信息内容的“落地”。土地档案的专业性较强，有大量的图纸，前期的电子档案副本的制作只是简单的图片信息，把土地档案中记载的信息展现在地图上，才是土地档案信息化建设的目标。土地档案分类时应与土地业务相对接，土地储备业务对应的是土地储备档案，建设用地审批对应的是用地审批档案，土地出让对应的是土地出让档案，依此类推，分类的标准化有利于土地档案的信息化管理，有利于土地信息内容的分类，便于地图上的显示。

目前，上海土地档案的信息化建设正处于第二步，即档案信息系统正在建设中。市城建档案馆已实现了第三步，正积极向各区推广，搭建完善的土地资源数据库，形成一体化办公网络，实现不同区域资源的共享，充分发挥土地档案管理的价值。

（三）做好土地档案的开发利用，专注于土地档案的编研工作

档案有效利用是档案管理工作的最终目标，也是衡量档案工作水平的重要标志。随着档案信息化、数字化建设的进一步深入，借助新的技术设备，档案有了更快捷的利用途径和更广阔的利用空间。通过加强土地档案的开发利用，增强土地档案管理的活力，使其产生最大最好的社会效益和经济效益，促进国土资源管理事业的发展，扩大土地档案管理工作的社会影响。

做好土地档案开发利用的途径主要包括以下几个方面：一是全面开展土地档案收集，丰富土地档案馆藏。档案的开发利用是基于档案馆藏的，土地档案管理部门应致力于土地档案的收集工作。 行地区处于市区和郊区的接合部，除了土地业务管理档案外，还应注重于农村宅基地档案的收集工作，不断地丰富馆藏量。二是充分利用现代科学技术，建立完善的档案信息检索体系。随着城市建设的不断推进，土地档案在不断增加，载体也日益多样化。如编纂《 行区志》，需借助完善的土地档案信息库，检索大量的地理信息，了解 行区域的形成过程和演变过程。三是编制形式多样、实用性强的档案检索目录，便于查找和利用。土地档案的保存形式多样，因此，要求档案管理人员编制各类检索工具。收集、分析、反馈信息，加强利用效益统计分析工作。收集利用信息的反馈，对用户利用档案后的基本情况进行调查和研究，分析总结出用户利用规律和需求动态。四是充分利用土地档案信息资源，深化利用，开展土地档案编研工作，发挥其资政存史价值。如笔者曾思考过历史保护建筑的土地来源问题，想通过土地档案的汇编检索相关内容。因此，通过各类土地档案资料的利用和服务，可以为正确合理地处理土地问题提供可靠、科学的数据和依据。