供需视角下的城市社区公共服务设施配置研究——以上海市普陀区为例

文/周志清 赖建浩

一、引言

社区公共服务设施与居民的日常生活联系密切，是用于保障广大居民日常生活便利性和舒适性主要的基础设施和物质载体，不仅直接影响人们的生活水平和生活方式，也是促进社会公平正义、实现基本公共服务均等化的重要因素。党的十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”， 提出城市和社会发展需要进入以质量为主的精细化管理和以人为本的现代社会治理的转型发展阶段。“上海2040”总体规划在提出建设卓越的全球城市目标的同时，要求构建15分钟社区生活圈，实现以家为中心的15分钟步行可达范围内配备生活所需的文体、医疗、教育、养老、商业等基本公共服务设施与公共活动空间。普陀区自“十三五”以来，不断加快推进“三个转型”，推进补短板工作，加快改善民生，但公共服务供给的重点发生了新的变化。当前，普陀区人均公共服务资源处于中心城区的下游，从人口发展趋势来看，老龄化趋势愈加明显，且随着社会意识日趋多元，城市社会管理面临的潜在摩擦和冲突也逐渐增加。基于公共服务设施补短板、公共空间提质量、社区治理待完善的迫切需求，本文以“需求—供给”的视角来深入研究普陀区社区公共服务设施的优化配置。

二、普陀区社区公共服务的现存问题与挑战

当前，普陀区正处于转型升级、爬坡过坎、提质增效的发展关键时期，对标全球卓越城市，我们的社区建设和发展水平仍有较大差距。强化规划引领，增强社区服务和管理的综合功能，实现社区建设和发展“硬件提升、软件提高”，满足人民群众对美好生活的向往，打造共建共治共享的社区治理新格局，仍存在诸多问题与挑战。

（一）社区公共服务设施不能适应建设15分钟生活圈的要求

一是社区公共服务设施存在发展现状与群众需求存在差距的问题，尚不能适应建设15分钟综合服务圈的社会发展要求。公共服务设施建设缺乏系统考虑，难以适应社区异质化趋势与提升型需求。采用“一刀切”式的等量指标配置，与实际人口分布特征和人口年龄结构相脱节，难以达到精准配置要求。

（二）公共空间有效供给不足

社区公共空间是承载居民日常生活、休闲活动的场所，优质的社区公共空间可以有效地提升居民生活品质。目前，社区公共空间存在有效供给不足、认知因素不突出、空间建设特色不明显等问题，社区辨识度与归属感缺失，公共空间没有建设成为促进交往和社会整合的人性化场所。社区公共绿地服务范围小，缺乏高品质的大绿地；河道不通畅、水质达标率低；公共空间景观设施缺乏，景观品质低；慢行路网密度低，步道不成系统，步行与活动空间被侵占。公共绿地、滨河空间、慢行路网是打造“15分钟生活圈”的重要元素，是构建步行可达、系统化、网络化的15分钟生活圈的服务空间。然而，目前公共空间有效供给不足，严重影响了居民社区生活空间质量的提高。

（三）社区管理和服务水平有待提升

社区形象，既有景观欣赏的要求，也有精神文化的内涵，是塑造有生命力精神家园的重要方面。目前普陀区的景观形象，部分沿街建筑界面缺乏城市设计，小区围墙造成居住隔离。在社区居住环境方面，社区老化问题严重。同时，由于社区公共服务供给仍然存在不平衡、不充分的情况，社区公共服务体系不完善，社区服务水平有待提升，社区治理精细化难以瞄准基层需求。所以， 需进行社区公共服务设施的评估研究，以便开展社区规划，完善社区公共服务设施的优化配置。

三、基于需求供给视角的社区公共服务设施评估方法构建

（一）“需求方”与“供给侧”的定义

目前，我国现行的关于社区公共服务设施的国家标准主要有《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2002年版），其中对公共服务设施配置的要求主要从“分级配套”和“千人指标”等方面进行硬性规定，无法兼顾不同群体对于配套设施的多样化要求。从居民需求来看，居民构成、个人生命周期的差异性，特别是随着人口老龄化趋势的愈加明显，导致不同居民对社区公共服务设施的需求呈现差异化特征。

基于“需求—供给”视角的社区公共服务设施研究，以社区为基本单位，通过对各个社区内人口构成特征（年龄结构、人口密度、特定年龄群体的人口密度）的分析，以不同人口特征类型在社区的分布为基础，研究社区不同类型公共服务设施空间分布与人口特征分布的匹配程度。在社区公共服务设施的空间布局研究中，主要关注空间覆盖率和5-10-15分钟不同步行时间下的可达性两大指标，力求更加精准地评估普陀区社区公共服务设施水平，进而提出规划策略。

需求视角下，主要将“需求方”细分为入托婴幼儿（0-3岁）、儿童青少年（4-17岁）、青年群体（18-40岁）、中年群体（41-59岁）和老年人（60岁及以上）5类人群，分析不同群体的需求特征和差异性。结合《上海市15分钟社区生活圈规划导则》和《上海市控制性详细规划技术准则》，“供给侧”主要包括文化、体育、医疗卫生、教育、养老福利、社区商业服务等与居民生活密切相关的社区公共服务设施。

（二）基于需求供给的评估内容

普陀区开展社区规划调查，研究对象主要包括人口的特征及预测、社区物质空间要素，以及基于居民需求征集的社区民生调查研究（表1）。其中，社区物质空间要素包括公共服务设施的空间分布、服务能力以及满足居民多元需求、交往互动的社区公共空间要素两个方面的内容。

1.现状人口特征分析，主要从普陀区现状常住人口、户籍人口、外来人口三个不同群体的角度，通过分析不同年龄阶段的人口总量、人口年龄结构、空间分布，辨别现状人口居住的空间特征。重点分年龄段考察入托婴幼儿人口、少年儿童人口、青中年劳动力人口以及老年人口的分布状况，预判人口发展趋势，以便精准配置和优化社区公共服务设施。

2.社区物质空间要素分析，结合《上海市15分钟社区生活圈规划导则》和《上海市控制性详细规划技术准则》的内容，对与社区生活品质密切相关的公共服务设施以及公共空间如小广场、公共绿地、步行道等资源情况进行梳理评估。公共服务设施方面，通过分析普陀区现状不同类型公共服务设施的规模总量、分布特征、服务水平，以及不同人口群体对社区公共服务的需求差异和特征，分析普陀区社区公共服务设施供给与需求的匹配情况，提出以人为本的精细化服务、5-10-15分钟不同层次社区服务圈的构建、因地制宜的差异化配置等规划策略。公共空间方面，主要包括公共绿地、健身步道、小广场等基本要素。

3.社区民生调查，主要是作为社区治理评估的内容，对2017年普陀区“创新社会治理加强基层建设”工作系统评估报告结果进行梳理，包含民生综合评价指数和街居干部评估调查两个方面。民生综合评价指数72个具体指标分成住宅小区服务、社区治理、生活便利度、基本生活水平、基本公共服务、环境质量、安全感七个维度。街居干部评估调查将86个具体指标分成街道体制改革、完善居民区治理体系、网格化管理、引导社会力量参与社会治理、社区工作者管理、专项治理项目、住宅小区综合治理七个维度。

表1 社区评估要素汇总表

四、评估结果

（一）以人口特征为导向的需求差异化分析

1.老年人需求分析。以60岁及以上老年人口占总人口比例20%作为划分标准，上海是我国最早进入老龄化社会的城市。从覆盖面积来看，常住人口老龄化的分布中，普陀区只有33个居委老龄化程度小于20%，未进入老龄化阶段，而区内88%的居委常住人口老龄化率已经达到或超过20%。从常住人口老龄化空间分布来看，桃浦、长征、万里三个街镇的老龄化程度较低，形成普陀区西北、西南以及苏州河沿岸的“年轻社区”地带（图1）。相对于常住人口老龄化居委分布，户籍人口老龄化居委的分布更广，老龄化率更高，主要以深度老龄化居委为主。户籍人口老龄化率小于20%的居委只有7个，深度老龄化居委（老龄化率大于40%）有109个，主要分布在真如、甘泉和宜川三个街镇（图2）。普陀区户籍人口老龄化尤为严峻，对养老保障、养老服务、医疗保健、精神和文化生活服务的需求突出，迫切需要重点进行公共服务设施优化配置。

2.青少年儿童人口需求分析。对青少年儿童人口主要从人口密度角度进行考察，从需求角度来看，这个群体对社区公共空间要素主要包括儿童户外活动场地、公共绿地等较为敏感。普陀区各街镇0-17岁青少年儿童人口密度普遍小于5000人/平方公里，各个街镇都有一个青少年儿童人口分布比较密集的斑块，斑块人口密度处于5000-10000人/平方公里，形成不均匀的空间分布特征（图3）。在进行有关儿童活动场地或其他设施的优化配置时，可以根据人口密集程度进行均衡化配置。区内0-3岁婴幼儿的分布依各个居委婴幼儿人口总量进行分级，以100人为倍数关系，共分为4个级别。在长征、万里两个街镇出现婴幼儿人口集聚中心，并且形成跨街镇集聚分布的状态，如以万里、真如、石泉三个街镇交界点为中心，形成婴幼儿分布集聚片区，而不是均匀分布在各个街镇内（图4）。应根据幼儿分布特征，构建0-3岁婴幼儿托育服务体系以及托幼一体化建设，建立各种形式的托儿所，鼓励有条件的幼儿园开办小小班，政策上给予倾斜和扶助，以满足幼儿入托入园的需要。考虑到二胎生育高峰，幼儿入园需求有可能进一步加大，应该进行科学预判，配置托幼服务。

图1 普陀区常住人口老龄化分级分布

图2 普陀区户籍人口老龄化分级分布

图3 普陀区0-17岁青少年儿童人口密度分布

图4 普陀区0-3岁入托婴幼儿人口分级分布

3.通勤人口需求分析。通勤人口主要指中青年群体。城市社区的青年人群主要包括刚刚置业的年轻夫妇、核心家庭，以及刚毕业或者工作不久的年轻人。这个群体对具有时代品味的社区文化更加青 ，如酒吧、健身中心等时尚文化，对于交流场所的多样性以及商业设施都有特殊要求。青年群体主要集中于曹杨、石泉、甘泉、宜川、长寿五个街镇，具有向中心城区靠拢集聚的特征，同时具有沿地铁线（4号线、7号线、11号线、13号线）集聚分布的趋势，并形成人口集聚核心（图5）。一般把年龄处于40—59岁的人口划分为中年人口，在中年时期，个人的收入会呈现明显的上升，作为主力消费群体，在公共服务设施的配置方面，可以适当考虑向商业性倾斜，以服务于消费群体。中年人口与青年人口的分布出现重叠（图6），说明这两部分群体对交通通勤的需求比较敏感。

图5 普陀区18-40岁青年群体人口密度分布

图6普陀区41-59岁中年群体人口密度分布

4.外来人口需求分析。普陀区的外来人口平均值为26.1%，而上海市外来人口总体占比为40.5%，所以40%是一个较突出的分界值。以25%、40%、50%为参考取分界值，据此将普陀区内各居委外来人口占比划分为4个层级（图7）。桃浦镇以外来人口为主，与其地处西北边缘的工业镇的定位有关。随着外来人口“常住化”趋势越来越明显，越来越多的人选择租赁住房，形成以房屋租赁方式为主导、城郊结合部为区位选择的居住模式。对设施的需求，一方面是住房租赁，另一方面主要是结合就业地点的基本配套公共服务设施，如餐饮。

图7 普陀区外来人口分布

5.人口发展预测。人口发展预测主要是基于普陀区各个街镇现状人口百岁图，预测未来一段时间内人口的发展趋势。普陀区有7个街镇（分别是曹杨、甘泉、石泉、桃浦、宜川、长寿、真如）在人口年龄结构上表现出比较一致的发展趋势，即户籍人口年龄结构“头重脚轻”，外来人口年龄结构“中间大两头小”。其原因主要是户籍人口老龄化率呈现下降趋势，但老龄化人口总量依然庞大，并且深度老龄人口增多，对照护型养老设施和服务会有巨大的需求。万里、长风、长征3个街镇户籍人口和外来人口均以18-40岁的青年人口为主，整体年龄结构呈现三个峰值，其中0-6岁婴幼儿人口峰值可能会对现有基础教育设施带来一定的压力，同时对社区公共空间如儿童游戏场地等也有巨大的需求。

（二）基于社区物质空间要素服务能力的供给分析

社区物质空间要素分析，包括社区公共服务设施以及社区公共空间如小广场、公共绿地、步行道等资源要素。对于社区公共服务设施和公共空间的分析，主要是分析现状设施的规模总量、分布特征、服务水平，基于现状资源水平所能服务的人口规模总量、设施类型供给与不同群体需求的匹配情况，提出以人为本、精准化的社区公共服务（图8）。

图8 公共服务设施及公共空间评估体系

1.社区居家养老设施供给能力分析。社区居家养老服务设施包括为老服务站、久龄家园、片区综合管理服务中心、社区级托老所以及街道综合为老服务中心，社区居家养老服务设施的空间分布与老龄化居委的空间分布基本保持一致。从设施的5分钟、10分钟服务范围圈覆盖图（图9）可以看出，普陀区居家养老设施5分钟范围圈服务常住老年人口的比例高于户籍老年人口，而10分钟范围圈服务常住老年人口的比例略低于户籍老年人口。桃浦镇西侧有部分居住区没有得到覆盖，长征镇北侧有较多居住区没有得到覆盖，真如镇南侧有少量居住用地没有得到覆盖，长风街道南侧有部分居住区没有得到覆盖，万里街道南侧也有部分居住用地没有得到覆盖。这些服务盲区未来需要新增养老服务设施。根据养老服务设施建筑面积供需柱状图（图10），目前普陀区各街镇社区居家养老服务设施所能服务人口与地区老年人口的需求量都存在较大缺值，各街镇均有较大建设量需求，而供给量明显不足。

图9 普陀区各街镇社区居家养老服务设施服务范围

图10 普陀区各街镇社区居家养老服务设施建筑面积供需情况

图11 普陀区幼儿园空间分布

图12 普陀区各街道幼儿园建筑面积供需情况

图13 普陀区体育健身设施空间分布

图14 普陀区体育场地建筑面积供需

图15 普陀区社区卫生服务中心空间分布

图16 普陀区社区卫生服务中心建筑面积供需情况

2.幼儿园服务能力分析。2017年普陀区国民经济和社会发展统计公报显示，普陀区目前有幼托机构81所，在园儿童2.88万人。5分钟步行距离内，幼儿园设施服务范围可覆盖44%常住幼儿人口；10分钟步行距离内，服务范围可覆盖82%常住幼儿人口；15分钟步行距离内，设施服务范围可覆盖100%常住幼儿人口。但幼儿园空间分布上存在部分地区扎堆布局状况服务范围重叠，部分地区出现服务盲区（图11）。如桃浦镇、长征镇以及长风新村街道，都有部分区域存在服务缺口。根据供需关系柱状图，曹杨、甘泉、真如三个街镇幼儿入园需求与现状设施供给能力平衡，可满足入园需求。其他七个街镇均存在幼儿园服务能力不足的现象（图12）。

3.体育健身设施服务能力分析。体育健身设施包括健身点、体育馆、健身步道、全民健身活动中心、游泳池以及百姓健身房，现有社区级全民建设中心共两处，建筑面积共18360平方米。全民健身苑点最多，达541处，占所有体育设施的33%。其次是健身步道、乒乓球房等场地，分别占总量的16%、12%。健身苑点与市级水平持平，健身步道和兵乓球超过市级水平。从社区体育健身设施空间布点来看，服务范围覆盖率较高，5分钟步行距离内，设施服务范围可覆盖88%常住人口，10分钟服务范围可覆盖96%常住人口，15分钟范围可覆盖98%常住人口，仅桃浦中部地区缺少体育健身设施（图13）。万里街道暂无体育场地，长风街道体育场地可满足长风街道人口需求，除这两个街道外，普陀区其他各街镇体育设施供需仍存在差距，整体需要提升体育设施的建设量并进行优化配置（图14）。

4.社区卫生服务中心服务能力分析。从社区卫生设施空间布点来看，普陀区卫生设施数量少、空间布局不均衡。5分钟步行距离内，卫生设施服务范围只能覆盖5%常住人口，10分钟服务范围可覆盖18%常住人口，15分钟服务范围可覆盖38%常住人口，服务范围以及服务能力均较低（图15）。虽然普陀区总体医疗资源充足，但社区卫生服务供给不足（图16)，居民对社区卫生服务中心信任度较低，尚未形成社区居民医疗体系。

5.社区文化设施服务能力分析。社区文化设施包括图书馆、社区文化中心、街镇社区文化活动中心、社区学校、青少年活动中心。目前普陀区各街镇都建设有一个社区文化中心，总建筑面积6.1万平方米，除长征外，各街镇的社区文化中心建设均没有达到上海市相关标准，社区文化设施的建设停留在表面，设施量不能满足居民需求（图17），这也从侧面反映了目前社区文化凝聚力低、居民社区归属感弱。从文化设施空间分布来看，设施数量少，5分钟步行距离内，设施服务范围只能覆盖10%的常住人口，10分钟服务范围可覆盖27%的常住人口，15分钟服务范围可覆盖45%常住人口（图18），各街镇存在较多服务盲区。

图17 普陀区文化设施空间分布

图18 普陀区各街镇文化设施建筑面积供需情况

6.公共绿地服务能力分析。公共绿地包含市级、区级、社区级三个层次，根据2016年修订版《上海市控制性详细规划技术准则》规定，社区级公共绿地具有明确的用地面积和服务半径标准。本研究选取大于300平方米的绿地，以网络分析方法来真实评价社区级公共绿地500米与1000米距离的可覆盖范围（图19）。普陀区社区级绿地总量不足，全区有1/4用地存在绿地服务盲区，空间分布不均，甘泉、宜川、长寿、石泉、曹杨和真如这六个街道人口密度高，社区级绿地分布不够密集，无法承载相应人口需求，这些地区的绿地指标需提高。

图19 普陀区社区级绿地服务范围

（三）社区民生调查方面

社区民生调查是反映社区治理状况的重要内容，包含民生综合评价指数和街居干部评估调查两个方面。普陀区民生综合评价指数（主观）为76.19分，普陀区居民对民生现状持“比较满意”的态度，比上海市（74.30分）高出1.89分。居民对“基本公共服务”和“生活便利度”评价最高，持“满意”态度；对“安全感”“住宅小区服务”“环境质量”“社区治理”“基本生活水平”评价较高，持“比较满意”态度。从七个维度来看，普陀区在“环境质量”“基本公共服务”“住宅小区服务”“基本生活水平”“生活便利度”“安全感”6个方面表现较为突出，得分均高于全市平均水平，在“社区治理”方面表现不太理想，与全市平均水平尚有一定差距。通过分别提取民生满意度最高和最低的10个指标，对普陀区民生关注度和期盼度进行分析，发现“普陀区的民生热点”以及居民“急难愁盼”问题主要集中在14个方面。其中，停车、为老服务、买菜便利程度、老旧小区环境整治等是社区需要规划解决的重点问题（表2）。

表2 普陀区民生工作的“短板”汇总

五、优化公共服务设施配置的策略建议

（一）构建便民生活圈

青少年儿童、通勤人口、老年人等不同群体日常生活圈的活动类型、出行距离均不相同，对设施的需求具有差异性。针对普陀区社区公共服务资源数量少、分布不均衡等问题实施社区服务提升行动时，应基于不同群体的日常生活圈，加快构建“5分钟便民生活圈”。以500米步行范围为基准，优先配置满足老年人、儿童、残障人士等弱势群体基本需求的日常生活公共服务设施。

（二）加强引导，分类管控

完善公共设施内容分类，加强引导，进行分类管控，包括基础保障类政府托底、品质提升类可差异化配置、弹性奖励类市场引导三种类型。基础保障类设施是满足社区居民基本生活需求、必须设置的设施，内容和标准延续《上海市控制性详细规划技术准则》控制要求，作为政府刚性控制设施，需政府进行托底建设。品质提升型设施是为了提升社区居民的生活品质，可根据居民年龄结构、经济属性、属性需求等条件选择设置的设施，弹性控制设施，对不同地区进行差异化配置。市场引导类设施由政府制定相关奖励机制引导配置，由市场来进行服务补充，为居民社区生活服务带来新鲜活力。

（三）差异化，按需配置

应基于普陀区现状常住人口、户籍人口、外来人口三个不同群体的角度，以及不同群体的人口总量、年龄结构、空间分布，进行差异化、精准化配置，优化社区公共服务设施，以有效配置公共服务，避免千篇一律“一刀切”式的社区公共服务设施配置。优先考虑老幼群体的基本需求，考虑到普陀区老龄化趋势愈加明显的发展态势，加强对高龄人口医疗养护、日常托管、家庭护理等需求的满足。同时考虑二孩政策的影响下可能出现的生育高峰，适当加强婴幼儿养育功能基础保障，相应增加0-3岁婴幼儿托管设施。

（四）集约复合利用社区设施

积极挖掘存量空间，引导设施“一站式”布局，倡导公共服务设施的集约复合利用。针对目前普陀区社区公共服务设施总量不足、空间分布不均等问题，以目前建设条件较好的大型服务设施为基点，增加其他服务功能，复合利用空间资源。

（五）以人为本，提高社区公共服务设施的便利度

从人群的使用需求和便利程度出发，社区公共设施按照层级化、差异化、特色化要求进行配置。分级配置不同类型和规模的公共服务设施，街道级着重建设片区共享的标准化文化和体育设施，邻里级着重建设社区居民迫切需要的幼儿园、养老、小学等基础公共服务设施，居委会级着重建设服务社区内部居民的文化、医疗和体育设施。差异化配置，随着时代的变化，社会人群异质化程度趋高，公共服务设施配置 需精准性、针对性，体现以人为本。配置社区公共服务设施时，应结合周边广场、公园绿地、滨河公园等优质资源，进行特色化打造，提升设施质量和服务水平。

结论

社区公共服务设施与居民的日常生活联系密切，是保障广大居民日常生活便利度和舒适度的主要的基础设施和物质载体，是促进社会公平正义实现基本公共服务均等化的重要因素，已经成为国家和地方的关注焦点。随着普陀区国际化、老龄化、产业化等多类型社区的不断涌现，以及公众素质的提升，社区居民对于生活标准的要求也在提高，老龄化、生育高峰、通勤需求等群体社会需求的差异性都对社区公共服务提出不同要求。以往单纯地从供给角度进行自上而下的社区公共服务设施配置，已经不能满足社区日益异质化的发展以及居民多元化的需求，应通过分析不同居民群体的年龄结构、户籍属性、空间分布以及居民对社区的满意度差异，基于供需平衡、空间匹配来优化社区公共服务设施配置，使社区公共服务设施供给与居民需求相适应，与空间分布相匹配。