面向规划管理的国外国家公园监测体系研究及启示——以美国、加拿大、英国为例

彭 琳

杜春兰*

缺乏监测体系作为支撑的国家公园保护、规划与管理无异于无本之木、无源之水。在保护地内开展监测活动之初，监测更多的是为了促进人们对国家公园内各种生物物理及文化过程的认识[1]。但至20世纪70年代末，随着认识的积累和保护压力的剧增，国家公园不再被认为是“一成不变的完美的自然过程”，而是开放、动态、不断变化的系统[2]，适当的保护管理干预不可或缺。监测因此逐渐成为保护地管理活动之一，以辅助管理者了解国家公园状态，做出理性决策[3-4]。20世纪90年代中后期，“管理是否真的促进了保护”这一问题受到广泛关注，政府和NGO组织迫切需要论证保护地管理绩效。在世界自然保护联盟2003年发布的《保护地管理规划指南》[5]、英国乡村署2005年发布的《国家公园管理规划导则》[6]、加拿大国家公园局2008年发布的《(国家公园)管理规划指南》[7]等文件中，均纳入了监测规划并强调监测对于论证保护管理绩效所具有的重要作用。未来，随着人们对客观世界的认识进一步向不确定性和复杂性转变，监测的重要意义将会进一步凸显[8]。

在中国，由于监测体系顶层设计不到位，以往各类自然保护地虽然开展了不少监测活动，但普遍存在数据空间缺失、时序交错等科学性不足问题，数据获取目标不清、深浅不一等协同性不足问题，数据管理机构纷繁复杂、受制于部门利益等管理支撑性不足问题，使得监测结果难以有效贡献于保护规划管理。当下中国国家公园体制建设方兴未艾，作为“最严格保护”的国家重要生态系统和生态过程的区域，基线不清，判断标准不明，何谈严守底线。目前国内不少学者已在世界各国国家公园管理体系、立法、规划体系、建立准则、社区参与等诸多方面积累了比较丰富的研究成果[9-14]，但对于国家公园监测体系建设的国际经验尚缺乏研究。本研究以近20年来发展迅速的美国、加拿大和英国的国家国家公园监测体系为研究对象，基于文献调查和比较分析，从监测内容框架与指标、数据管理与转化、组织和保障3个方面，梳理各自基本情况及特点，并提取出面向规划管理的(而非强调服务于科学研究的)国家公园监测体系建设的基本要点，为我国提供借鉴。本研究文献调查范围主要为法律文件、官网发布资料与报告及相关规划指南。

1 美国国家公园监测体系建设情况及特点

美国国家公园监测活动开展历史悠久，但多以短期的、在各国家公园内独立开展的监测活动为主。1998年，为整合已有自然资源调查和监测信息，更好地支持管理和决策，美国国家公园管理局正式启动国家公园自然资源清查和监测项目(Natural Resources Inventory ＆ Monitoring Program，以下简称“I＆M项目”)，该项目持续至今并获得广泛认可[15]。

1.1 内容框架与指标

I＆M项目在监测内容框架及指标方面具有以下3个方面的特点。第一，注重本底资源清查与长期监测的共同开展。其中，清查是指自然资源本底状况的调查，监测是对动态的自然生态系统的持续跟踪，前者是后者开展的基础。第二，清查指标体系强调“自上而下”的规范性，监测指标强调“自下而上”的区域差异性。在清查方面，I＆M项目自然资源清查体系由12项基础调查内容构成，包括自然资源相关文献、GIS基本制图数据、空气质量数据、易受空气质量影响的资源清单、气候清查、地质资源清查、土壤资源清查、水体位置和分类、水质本底数据、植被清查、物种清单和物种出现频率及分布等①。在监测指标方面，考虑到美国境内生态系统的多样性，美国国家公园管理局采用在各个生态区内自下而上的监测指标制定方式。I＆M项目建立了国家公园监测网络，基于美国自然地理分区和自然资源相似度，全国超过270处国家公园被分为32个生态区(图1)。各区内的国家公园共同合作，针对各区情况制定《监测规划》(Monitoring Plan)以及监测指标。第三，注重对反映资源状态的“关键指征”(Vital Signs)进行监测，避免监测指标体系过于庞大，保证可操作性。美国国家公园管理局在评估有限的财力人力情况后，决定重点监测反映国家公园总体状况的状态性指标——“关键指征”。“关键指征”是指一组相对较少但十分关键且蕴含丰富信息的，可跟踪反映国家公园自然资源总体健康状况的，由物理、化学和生物要素与过程组成的指标[16]。“关键指征”监测提供跟踪国家公园内自然资源总体状况所需的最低保障，为国家公园管理干预提供早期预警。

图1 美国国家公园监测网络(32个生态区)[16]

1.2 数据管理与转化

I＆M项目采取了诸多措施促进监测数据向规划和管理的转化。有学者将其成功归纳为三方面的因素：相关性(relevancy)、可靠性(reliability)和履行承诺的决心(commitment)[15]。前两者均与数据管理过程直接相关。相关性是指通过让管理者、科学家共同参与到监测目标的制定和指标的选择，从一开始建立科学家和管理者的伙伴关系，使得监测活动与规划决策在最初阶段便紧密相关。可靠性是指监测数据本身以及数据储存、管理与分析的可靠程度，包括数据质量、安全性、可用寿命和可获得性4个因子②。I＆M项目在全国层面发布了一系列指南指导监测的开展(表1)。其中，2008年编制的《清查与监测网络数据管理指南》涉及全周期的数据管理、各数据管理方任务及责任、数据质量保障、数据所有权与共享、数据传播等诸多内容[17]。对于容易被忽略的数据储存、管理与分析环节，I＆M项目建立了“集成资源管理应用程序”(Integration of Resource Management Applications，IRMA)，供国家公园管理者、合作伙伴和公众共享信息。还成立了专门管理空间数据的“I＆M地理信息系统小组”，负责管理、整合国家公园所有相关空间数据。除了全国层面，生态区层面也编制了若干《数据管理规划》。除了保证相关性和可靠性两方面因素，定期报告是向园区管理者、规划者、科学界和公共管理者提供监测结果的主要渠道。32个联网的生态区单元都要定期在网络上发布一系列文件，包括1～2页的资源摘要、数据总结简报、详细技术报告、发表的相关期刊文章以及趋势分析和综合报告。

1.3 组织与保障

立法是监测项目长期制度化运行的首要保障[15]。I＆M项目拥有立法支持，在1998年的《国家公园综合管理法》(National Parks Omnibus Management Act of 1998)中，国会规定国家公园管理局应“实施一个国家公园资源系统清查和监测方案，以确定本底并提供关于国家公园资源长期变化趋势的信息”。在组织机构设置方面，美国国家公园管理局认为若要保障监测体系的长期运行，在国家层面设立专职统一的机构是十分重要的。因而在国家公园管理局下的“自然资源管理与科学理事会”(Natural Resource Stewardship and Science Directorate)下设立了“清查与监测部门”，专门负责整个I＆M项目④。并由国家提供稳定的资金，为每个生态区提供5～7名全职人员来保障项目实施。

表1 美国国家公园管理局I＆M项目发布的一系列全国性指南③

综上，在中央集权型的美国国家公园管理模式以及多样的生态系统双重因素影响下，美国国家公园I＆M项目采用了“立法先行、中央机构全面负责、国家层面统筹协调、分区域系统开展”的监测体系建设模式。同时，为了避免指标体系过于庞大，特别强调监测“关键指征”。为促进监测数据有效服务于规划和管理决策，美国国家公园管理局在加强科学家与管理者的合作、系统化数据管理和定期发布各种报告方面做出了努力。但应当注意到，美国国家公园监测体系建设模式需要大量的科研力量投入和资金保障。据统计，仅2002年国家公园管理局实际拨付I＆M项目资金总额达2700万美元[18]。

2 加拿大国家公园监测体系建设情况及特点

加拿大国家公园监测活动主要集中于生态系统监测，且一直处于国际领先水平。2000年，由当时环境部部长成立的生态完整性专家组发布了《加拿大国家公园生态完整性专家组报告》，更是直接使得生态完整性监测成了国家公园管理的焦点[19]。2008年，加拿大国家公园全面实施“生态完整性监测”(Ecological Integrity Monitoring，EIM)项目，为掌握国家公园生态完整性状态、判断管理干预成功与否提供科学数据[20]。

2.1 内容框架与指标

图2 加拿大国家公园生态完整性监测指标框架⑤

图3 加拿大国家公园生物区组划分⑥

图4 融入整个管理周期的加拿大国家公园监测(作者改绘自参考文献[7]、[22] )

EIM项目在监测内容框架及指标制定方面具有以下3个方面的特点。首先，其与国家更高层次监测体系有着良好的衔接。该项目是“加拿大环境可持续性指标”(Canada's Environmental Sustainability Indicators，CESI)项目的组成部分[20]。CESI是由加拿大环境与气候变化部主导，在加拿大卫生部、统计局、自然资源部、农业和食品部以及州市政府部门共同支持下开展，用以全面评估加拿大环境状况。其次，国家、地区和国家公园个体分工明确、层次清晰。国家层面提出了生态完整性监测指标框架(图2)，并提供监测指南给予方法指导(表2)。其中2011年修订发布生态完整性监测指南规定了各类生态系统的监测方法[21]。此外，EIM项目基于国土自然地理区划分，将加拿大42处国家公园分组划入6个生物区组(图3)。地区国家公园管理局进一步根据区域情况制定片区监测计划，并针对同一生物区中的国家公园设置统一的监测指标，通常为6～8个综合监测指标[22]。以大湖生物区为例，选用了人类足迹、生境变化、污染物、管理、生物多样性、陆地生态系统、水生生态系统和湿地生态系统8个综合指标[23]。各个国家公园则在指标框架和地区监测计划基础上具体实施监测。再者，监测指标体系强调完整，兼顾了状态监测与有效性监测。状态监测是指针对整个国家公园的长期的数据收集，以发现趋势；而有效性监测则主要是针对国家公园局部区域，评价具体管理行动的有效性。近年来，除了自然资源，游客教育、公众体验亦纳入了状态监测，整个监测指标体系更为庞大。

2.2 数据管理与转化

在监测数据管理方面，加拿大国家公园设立了生态系统数据库信息中心(Information Centre on Ecosystems Database)记录所有的标准、本底数据和监测数据[24]。此外，还制定了系统的评估报告制度，将监测明确纳入国家公园管理周期，促进监测数据向规划管理的转化。国家公园管理规划针对各项规划内容制定具体的监测指标[7]。监测结果用于全国和单元2个层面的状况评估报告，进一步指导《(关键问题)界定文件》(Scoping Document)和新一轮国家公园管理规划的编制(图4)。

2.3 组织与保障

立法与专职机构设置是EIM项目实施最主要的保障。《加拿大国家公园法(2000版)》第11款中规定“在(国家)公园设立后5年之内应编制(国家)公园管理规划，其中包括制定(国家)公园生态的长期愿景、一系列生态完整性目标与指标……”，第12款中规定“(环境与气候变化部)部长至少应每2年向各议会议院提交一份关于(国家)公园状况和新(国家)公园建立进展情况的报告”。在机构设置方面，加拿大国家公园局一直设有生态完整性分部负责生态完整性保护所有事宜，分部总负责人“生态完整性执行主任”是国家公园局最高决策机构“国家公园局执行委员会”成员之一，极大保障了国家层面国家公园生态完整性事宜的推进[25]。

综上，在中央和地区共同管理以及多样化的生态系统背景下，加拿大国家公园EIM项目采用了“立法先行、中央和地方分工合作、国家层面统筹协调、分区域系统开展”的监测体系建设模式。截至2017年，加拿大42处国家公园的所有监测指标中的88%都已在持续监测中[26]。然而，由于资金有限以及20世纪60年代以来的管理业务下放，EIM监测项目面临指标体系过于庞大[23]、局部区域(如加拿大北部)监测推行不顺利[24]等诸多挑战。

3 英国国家公园监测体系建设情况及特点

英国自然保护地体系十分复杂，至少有29种类型，国家公园仅是其中的一小类。据统计全国有超过1万处法定的自然保护地[27]，且空间上存在较多交叠[28]。因此，英国各类保护地监测建设(包括国家公园)均需依托于更高层次保护地监测体系。1998年，在认识到缺乏系统收集的数据已成为英国保护地管理有效性评估的巨大障碍后，威尔士乡村署、英格兰自然署和苏格兰自然遗产署3个地区机构联合北爱尔兰环境与遗产局共同推行自然保护“通用标准监测”(Common Standard Monitoring，CSM)项目[27]。经一年试行后， CSM项目于1999年4月正式实行，广泛应用于所有被认定为“具有特殊科研价值的地点”(SSSI或ASSI)，其中也包括国家公园的重要区域。

表2 加拿大国家公园局发布的全国性监测指南

图5 英国CSM项目基础框架[29]

图6 英国CSM项目与管理规划的衔接[30]

3.1 内容框架与指标

在监测内容方面，CSM项目具有如下特点。其一，国家层面明确提出了以价值要素(Interest Features)为基础的整体框架(图5)。价值要素是指那些使得保护地之所以成为保护地的要素，也是资源保护的底线，主要包括物种、生境和地质要素三大类。对于每一项价值要素，将针对其数量、品质、支撑过程等各项关键特质制定具体的监测指标。其二，国家层面确定了状态监测和实施监测(Implementation Monitoring)并重的监测指标体系。状态监测指监测指定的物种、生境、地质要素状态的变化，必要时包括风景、考古和历史要素等相关文化特征。2004年起CSM项目陆续推出了31册专项《通用标准监测指南》(Common Standards Monitoring Guidance)，分别针对海岸带、淡水、低地草地、低地、低地湿地、海洋、高地栖息地等不同价值要素类型提出了监测指标、方法及标准。实施监测是指监测实际开展的保护管理工作有效性以及所消耗的人力和财力，通常作为保护地管理规划的一部分纳入管理规划中。其三，威尔士乡村署、英格兰自然署和苏格兰自然遗产署3个地区机构负责指导各管辖范围内的保护地实际开展监测工作。英国国土面积虽不大，但由于自然保护地涉及管理机构复杂，考虑在不同机构内部操作的可行性尤为重要。因此，英国自然保护地监测体系并未基于自然地理区划分片区开展，而是在3个地区机构各自管辖范围内推进监测工作。

3.2 数据管理与转化

在监测管理方面，由英国联合自然保护委员会(Joint Nature Conservation Committee，JNCC)负责数据的汇总和分析[30]。JNCC是由威尔士乡村署、英格兰自然署和苏格兰自然遗产署3个地区机构工作人员以及北爱尔兰环境与遗产局代表联合组建的。此外，与加拿大国家公园EIM监测项目类似，英国CSM项目同样建立了一套完整的评估与报告体系，并制度化融入国家公园管理规划中(图6)。CSM项目监测评估周期为6年，以与欧盟指令以及国际自然保护组织评估周期相一致。评估时，将各个保护地要素状态分为7种情形：持续良好、经恢复后良好、不佳但处于恢复中、持续不佳、不佳且还在退化、部分已受损和完全受损。评估结果将直接指导保护地的管理，如果结果是持续良好、经恢复后良好或不佳但处于恢复中，将不用采取任何管理措施，反之则需要采取管理措施[29]。

3.3 组织与保障

英国CSM项目同样拥有立法支持。1990年《环境保护法》中明确规定，JNCC4个职责之一正是为整个英国的自然保护监测制定通用标准并进行数据分析，并明确规定了各个地区机构有责任和义务在各自管辖范围内推进监测[30]。实际监测主要由当地的保护管理人员负责，综上形成了“国家(JNCC)-地区机构-保护地个体管理机构”三层次的监测机构设置。

综上，英国CSM项目采用了“立法先行、地区联合、各类自然保护地综合统筹”的监测体系建设模式。根据2006年发布的第一轮全国报告，CSM项目已在英国各类保护地中广泛实施，全国已经实现了57%的覆盖，是英国有史以来对自然保护工作最全面的评估[30]。该项目不仅有效地反映了全国自然保护状况，也指明了保护地下一步工作开展的方向。

4 比较分析

基于前文分析，提取出16个面向规划管理的国外国家公园监测体系建设基本要点(表3)。在监测内容框架与指标建设方面，普遍推出了国家层面的监测指标制定指南，并且均强调有针对性的资源状态监测，尤其体现在美国国家公园提出的“关键指征”监测和英国保护地的“价值要素”监测。但在是否推出统一规范的监测指标体系方面存在较大差异，加拿大国家公园制定统一的监测指标体系框架符合一般认为的国家公园监测体系建设的做法，而美国国家公园自下而上的指标选择方式在地方科研和技术力量支撑较为充足的情况下是可行的。此外，加拿大、美国基于自然地理分区开展监测的做法符合其国土面积大、生态系统复杂的国情。最后，加拿大和英国均强调与更高层面监测体系衔接，这有助于发挥监测在全国乃至国际可持续发展评估方面的作用。在监测数据管理及转化机制方面，普遍强调数据管理过程的规范化建设和最终统一的数据汇总分析机构。制定定期评估报告体系也是3个国家的共有点，尤其在加拿大和英国已制定并实行了多层次定期评估报告体系，并明确将监测评估纳入管理规划。在机构组织及保障方面，普遍有明确的立法保障，且尽管实际实施监测的机构是多层级的，但均有国家层面唯一的责任机构。美国还设立区域的专职人员，以保障分区域监测顺利开展。

表3 面向规划管理的各国国家公园监测体系建设要点

5 对我国国家公园监测体系建设的启示

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》。文件明确要求完善国家公园监测指标体系和技术体系，做好自然资源本底调查和监测，并制定监测技术规程。借鉴国际经验，结合我国国情，在全国和试点2个层面分别提出如下建议。

在全国层面，应建立统一规范的国家公园监测体系。首先，在监测内容框架与指标方面，应当“统筹规划、重点突出、衔接左右、分区开展、分步推进”。“统筹规划”是指并重推进资源本底清查与监测，制定统一规范的清查和监测指标体系，并提供相应指南。“重点突出”是指明确我国国家公园资源的核心特征，针对核心特征重点开展监测。“衔接左右”是指与国家各个部门乃至国际组织已有监测活动相衔接。“分区开展”是指基于我国自然地理分区综合划定监测片区，分区域开展监测。“分步推进”是指以状态监测为出发点，未来有余力时进一步开展有效性监测。在监测数据管理及转化机制方面，应当“规范管理、多方参与、定期评估、融入规划”。“规范管理”是明确统一的数据汇总管理机构，并推进数据记录的规范化。“多方参与”是指强调科学家和管理者共同参与，保证监测活动更好地实施并服务于规划管理。“定期评估”是指制定国家公园个体、区域、全国多层次定期评估报告体系。“融入规划”是指将监测评估作为重要组成部分明确纳入总体规划或管理规划，使得监测指标与保护目标、威胁、措施等紧密结合，以更好地支撑决策。最后，在机构组织及保障方面，应当做到“责任唯一、立法保障、资金与人力支持”，即在国家层面明确唯一的监测和评估责任机构，并在立法中明确该机构在科研与监测方面的责任和权利，以及提供专项的监测基金和人员队伍支持。

在试点层面，应进一步针对所依托原有自然保护地类型、规模、资源特性、面临问题等差异，明确各试点监测系统建设的重点。例如，对于覆盖多个或多类自然保护地且规模巨大的三江源、大熊猫等试点，其建设重点在于整合统一各单元监测指标，并给予有力的实施保障。而对于以单个自然保护地为主建立的试点，其建设重点则主要在于已有监测系统的提升。对于个别生态问题突出的试点，可能需要补充重点针对性的监测措施。远期，还应充分发挥各试点对其所在国家公园监测片区的带动作用。国家公园监测体系对于促进国家公园的科学保护、规划与管理至关重要。未来我国如何建立长期有效的国家公园监测体系仍有待更多的实践与研究。

注释：

① 引译自https://science.nature.nps.gov/im/inventory/index.cfm。

② 引译自https://science.nature.nps.gov/im/datamgmt/index.cfm。

③ 整理翻译自https://science.nature.nps.gov/im/reports/index.cfm?tab=3#products。

④ 引译自https://nature.nps.gov/aboutus.cfm。

⑤ 引译自http://www.pc.gc.ca/en/nature/science/controle-monitoring/ecosysteme-ecosystem。

⑥ 引译自Donald McLennan于2009年9月在加拿大渥太华召开的Environmental Evaluators Network(EEN)大会上所做的报告《Parks Canada Agency EI Monitoring and Reporting Program》，http://www.environmentalevaluators.net/2009-een-canada/。