地方财政自主对环境污染的影响研究

林芹

摘 要：环境污染的监管是近年来地方政府的核心工作之一，其对国家的长久发展有着重要影响;另外一方面财政分权是体现地方政府财政权力的重要指标，本文试图从财政自主度的角度出发衡量中国财政分权和污染废水排放之间的影响，结果表明从财政自主度看财政分权度和污染物排放之间的关系呈现正相关;同时加入了经济增长与环境污染的相关理论，进一步佐证了环境库兹涅茨曲线的意义。

关键词：财政自主度;环境污染;税收竞争;环境库兹涅茨曲线

中图分类号：F810.7文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）07-0083-03

一、  引言

2019年3月，全国两会落下帷幕，重点强调了防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的主题，其中环保整治已经成为当下的焦点问题之一，其重要性可见一斑。实际上从改革开放以来，我国在经济上的发展取得了有目共睹的成效，但与此同时环境恶化的问题也逐渐凸显，北京的雾霾、太湖的水藻等等问题不得不为人们敲响警钟：环境污染已开始威胁到我们的日常生活，环境治理刻不容缓。对此我国做出了相当多的努力，比如将环境管制纳入政府考核、深入推进污染防治的三大行动计划等。但收效缓慢，这与地方政府态度不明确有着部分的关联，在我国分权制的背景下，地方政府在财政支出方面有着一定的自主权，理应能够实现绿色治理的需求，但出于各个地区经济的发展和各自的利益，环境有效治理的难题多年悬而未决，成为一场持久的攻坚战。另外一方面，2018年1月1日，我国的第一部环保税法正式实施，再次验证了中央政府整治环境的决心。同时，国务院还决定，环境保护税全部作为地方收入，更进一步的增加了财政分权，所以研究地方政府的财政分权对环境治理的影响，不仅具有理论意义，而且具有提高地方治理水平的现实意义。

在目前国内已有的研究中，我国财政分权与环境污染问题上存在着争论，大部分的学者认为财政分权对环境带来负的影响。张克中（2011）从碳排放的角度考察了财政分权和环境污染之间的关系，发现财政分权度提高了并没有减少碳的排放;闫文娟（2012）也认为中国式的分权增加固体废弃物的处理;而俞雅乖（2013）基于固定效应模型实证发现财政分权度的提高反而会增加环境污染水平;而刘海英（2017）则通过实证研究发现财政分权有助于环境的改善。近年来，学者对雾霾和碳排放的关注度持续加大，对水污染的研究进展缓慢。事实上，我国高耗能企业较多导致用水效率低下，地下水超采严重，水资源的恶化问题一直不容小觑，2017年12月北京等9个省（区、市）进行水资源税的改革试点，2018年调查发现这九处的水资源问题有所缓解。基于此，本文从争议不断的分权角度出发，研究财政自主度对水环境污染的影响。

二、 模型的构建和变量的选取

（一）模型的设定

为了对面板数据进行更好的分析，本文以 30个省份的废水排放量（Liquid Water）作为被解释变量，以财政支出分权度（FD）作为解释变量，代表经济发展水平的人均GDP（RGDP），代表政府竞争水平的税收竞争指数（Compe），代表对外开放水平的外商直接投资（FDI）、代表地方政府环保治理能力的环境治理投资（Invest）、代表城镇化水平的城镇化率（Urban）、财政分权和经济增长的交互项作为控制变量，建立多元回归模型：

i表示省市 ，t表示相应的年份，α表示不随时间变化的时间效应，ε表示随机干扰项，运用时间固定效应模型进行实证分析。

（二）变量的选取

结合实际情况，选取了中国30个省（直辖市、自治区）的数据进行了研究，结合相关文献选取了数据来源：2017年中國统计年鉴、2017年中国财政年鉴。

1. 被解释变量

本文主要为了研究财政分权度与环境污染之间的关系，基于国内外已有的研究，以及本文的研究目的和现实意义选取了相关变量，用2010—2016年各地区废水的排放量作为被解释变量。

2. 解释变量

在实际研究过程中，许多指标可以衡量财政自主的程度，比如财权和事权，不同学者根据自己研究方向的变化会有所筛选，因此选取的分权度量指标不同，实证的结果影响也千差万别。本文采用2010—2016年各地区财政自主度来体现地方政府情况。因为财政收入和支出分权度都有侧重性，仅从一个视角考察政府行为有失偏颇，而财政自主度综合了财政收入与支出两方面的指标，较为全面地反映了政府的能力。所以本文的核心解释变量使用的是财政自主度，即财政自主度=本级预算内的财政收入/本级预算内的财政支出。

3. 控制变量

（1）税收竞争指数

根据李香菊，赵娜（2017）研究发现，基于污染物的外溢性特征，一个地区的税收竞争强度越大，环境的质量就会越低，所以本文借鉴了傅勇和张宴（2007）的做法，设定税收竞争指数=30个省市总的宏观税负/各个地区的宏观税负。

（2）经济发展水平

经济发展水平用各省的人均地区生产总值来进行衡量，同时为了验证环境库兹涅茨曲线是否存在，在模型中引入人均 GDP 的二次项。部分研究证实中国财政分权带来经济增长的同时，势必会导致环境的损耗，人均收入的增加带来的是环境的恶化，同时如果人均GDP 的二次项系数为负，那么符合环境库兹涅茨曲线的假设，人均收入和环境污染呈现倒U型。

（3）FDI

我国是最大的发展中国家，在对外开放水平逐步提升的同时引进了很多污染行业的投资，导致环境的进一步恶化，因此本文也选择利用FDI作为控制变量。

（4）城镇化水平

除了财政分权以外，城镇化的发展也是影响环境的重要指标之一，现有研究不断证实一个地区的城镇化水平会影响当地的污染物排放量以及污染治理水平，所以选取各地区年末城市人口占地区总人口的比重作为衡量城市化水平指标。

（5）环境投资水平

一般意义上来说，废水排放量和固体废物的排放量受环境投资水平影响较大，环境治理投资额越多，废水排放应当越小，但也有部分学者通过研究发现事实并非如此，因此本文将各个地区2010—2016年环境治理投资额作为控制变量之一。

（三）变量的描述性分析

表1呈现了模型中主要变量的描述性统计的结果，从表1中可以看出全国30个省（直辖市、自治区）在2010—2016年这7年间相关指标存在着差异，其中从废水的排放量可以看出，最大值和最小值之间存在几十倍的差距，可见各地环境污染本身存在着较大的悬殊，同时从统计结果中可见废水污染物排放量的总体规模还是很大的，反映出当前环境污染形势严峻;从分权程度来看，按照财政自主度表现的财政分权体现出较小的差异，而袁华萍（2016）根据支出分权度做出来的数据体现出较大的省间差异，可见财政分权度由于衡量手段的不同也会出现不同的描述性的结果。同理税收竞争指数的差异也较大，税收竞争指数越低，表示税收竞争的程度越小，北京、上海等地的税收竞争指数较小，相对应的税收竞争的程度也就越低，本文推测是由于北京、上海等独特的地理位置使得该地区不需要过多地依赖税负的降低吸引资本。另外从表1中可以看出由于东中西三部发展的差异，城镇化和外商的直接投资指标体现出的省间差异较明显，最大值与最小值有着不止1倍的差距，这与各个地区经济发展和地理位置也有着很大的关系。

三、 实证结果的分析

（一）30个省（直辖市、自治区）的实证分析（见表2）

（二）结论分析

1. 各地区的财政自主度与废水的排放量之间存在着相关性，显示财政自主度和废水排放之间存在着正相关的关系，表明财政自主度越高，随之废水的排放量也会升高。这表明财政分权体制所带来的激励机制并没有对地方政府环境污染的治理带来积极的推动作用，反而进一步加重了污染物的排放，污染的程度会随着分权的提高和竞争的加剧进一步恶化，这与前几年大部分学者的研究成果保持一致性，证明在发现财政分权对环境污染产生正相关的影响后，该问题在近几年依然没有能够得到有效的解决方案。

2. 税收竞争与废水排放量之间的关系也显著为正，税收竞争指数越高，废水的排放量也就越大，这也印证了部分学者的设想，税收竞争确实会使得地方政府一味地追求资本量的投入而舍弃地方环境的质量。

3. 通过研究发现废水排放与人均GDP的关系为正，表明各个地方政府在追求经济增长的同时确实会忽视环境污染的整治，在引入了人均 GDP 平方项之后，可见其系数均为负，进一步证明人均 GDP 与水污染物之间呈倒“U”型关系，即符合环境库茲涅茨曲线。也就是说在各个地区经济发展的初级阶段，这水资源的污染程度的确会随着经济增长而加剧，但当经济水平逐步提升之后，环境污染的程度又会随着经济的增长逐渐地下降。

4. FDI与废水排放量之间呈显著的正相关，这也表明FDI的投入确实会使得经济规模的迅速发展，但不得否认的是，其中一部分投资到高污染的产业，反而使得环境恶化。同时城镇化和废水的排放呈负相关，这也说明随着城市化进程的加快，有利于减少工业的排放，提高污染的治理水平，改善环境质量;而代表地方政府在环境保护方面治理能力的环境治理投资与水污染物的排放之间也呈现负相关，与预期相符合，结果不显著可能是由于各地在环境污染治理方面没有将废水的治理放在重要的位置，在环境治理中还包括了雾霾、工业二氧化硫等的治理，导致废水污染物的治理有所缺失。

5. 在废水排放的第四个模型中引入财政分权度和人均GDP 的交互项，发现财政自主度的系数显著为正，而其交互项的系数为负，说明财政分权度并不是单独对环境污染起作用，同时还依赖于经济增长对环境污染产生影响。这与我国地方政府的晋升机制有很大的关系，中国式的分权给了地方政府较大的自主度，地方官员为了自身的利益，很可能只追求GDP的增长，忽视环境的管理。从实证结果中可知，财政自主度除了对环境污染有单独效应之外，还依赖于经济增长再次影响环境污染，影响程度取决于lnRGDP的大小。

（三）异质性分析：分地区的实证检验与结果分析

由于我国东西部地区发展差异较大，为具体考察财政分权对不同地区的影响作用，分别将东部的11个省（直辖市、自治区）和西部的11个省（直辖市、自治区）作为样本进行实证分析，致力于从中发现各自特质，“对症下药”，见表3。

从表3中可以看出东西部的实证结果有很大差异，在废水排放方面，东西部地区财政分权的系数都显著为正，但东部地区的系数明显比西部地区大，由此可见东部地区财政自主度对环境的效应更大;而东西部人均GDP和人均GDP二次方的系数有所不同，东部地区不符合倒U型的环境库兹涅茨曲线，人均收入的增加不会导致水污染的恶化，西部地区则与之相反，这也与两者发展水平的落差有一定的关联。

（四）稳健性检验

上文中的核心解释变量为财政自主度，将财政自主度换为从支出角度考量的财政分权度，即财政分权度 FD=各地区预算内本级财政支出/中央预算内本级财政支出。发现其对废水的影响均为显著的正向影响，和从财政自主度考察时相一致，一定程度上表明本文中财政自主度对废水污染物的排放量的回归结论是稳健的。

四、 相关的政策建议

（一）合理划分政府的财权和事权，尽量实现两者对等

从目前的情况来看，地方政府的财权与事权不统一，这就造成地方政府盲目追求经济的增长。我国除了要给予政府相应的财权，实现地方政府一定程度上的自主度，也要不断明晰政府在环境保护方面的支出责任和义务。目前环保税早已开始征收，尽管效应大小如何还未可知，但其必定会对环境的治理产生正面的影响，相关对策的制定不能松懈，致力于提高环境污染的治理效率。

（二）规范招商引资行为，促进产业结构转型升级