论国际海洋环境污染治理立法的有效性

摘 要 尽管国际环境协议大量增殖，大规模的毁灭性的海洋环境恶化还在持续。很多专家学者质疑国际海洋环境立法框架究竟能否有效的保护海洋环境。本论文着重于探讨防治海洋环境污染的国际条约，分析了目前海洋环境的现状、国际法有效性的衡量标准、现阶段海洋环境立法的总体状况，并以污染源的种类对国际条约进行分类，对不同种类污染源的国际立法现状进行梳理，包括：防治陆源海洋环境污染的国际立法现状、防治来自船舶污染的国际海洋环境立法现状，防治倾倒造成的海洋环境污染的国际立法现状，对这些国际条约（包括国际海洋环境争端的立法）的有效性进行分析，提出了改进措施。

关键词 国际海洋 环境污染 治理 国际环境法

作者简介：邵钰蛟，首都经济贸易大学法学院。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.150

享有健康的环境、清洁的水和空气的权利是第三代人权的重要内容。但目前海洋环境的状况却不容乐观。联合国大会于2005年批准了关于全球报告和国家海洋环境评估的定期报告程序的需要，包括现存的和可预见的社会和经济方面的内容。该定期报告制度应当建立于现行的区域环境立法机制之上。

海洋覆盖了地球表面的71%，并组成了95%的生物生活的空间。沿海区域仅占海洋环境的10%，但却是超过90%的海洋生物的家，比如一万三千种已知的海洋鱼类，将近80%都分布在沿海区域。

据联合国统计，约36亿人口，或世界人口的60%，居住在60公里的海岸之内。80%的旅游业产生在沿海地区。只有狭窄的沿海的条状海域处在沿海国的领土和专属经济区内。沿海水域之上的约64%的海洋是我们所知的公海。

海洋环境现状不容乐观。据联合国粮农组织2014年统计，29%的全球渔业资源被过度开采。据联合国环境规划署2014年统计，海岸边红树林的采伐率超过了全球平均树林损失速度的三到五倍。每年百八万吨塑料废弃物排向海洋，相当于平均每米海岸线就有15个大垃圾袋。地球上一半的珊瑚礁和三分之一的海草已经消失了。自1970年以来，海洋脊椎动物的数量已经下降了将近一半，对于区域经济经济、饮食、生活最为重要的某些鱼类受损更为严重。

一、国际条约有效性界定和国际海洋环境公约现状

（一）国际条约有效性的界定

目前还没有一个公示能够简单地衡量海洋环境公约的有效性。其具体原因如下：首先，拟定一个国际公约并使其生效需要很长的过程，而公约的履行又往往与公约的目标和目的存在差异。根据犯罪公式，当犯罪的预期收益会超出实行合法行为的收益时个体就会犯罪。但在国际海洋环境公约下，犯罪很难界定。似乎大部分国家都对海洋污染有责任。笔者认为海洋环境公约的效率很难通过环境恶化来界定。国际海洋环境公约的贡献是不容忽视的。国际海洋环境公约的发展经历了一个从无到有的过程。由于海洋环境公约的增多，许多污染行为由之前的灰色地带被界定为国际违法行为。

根据美国学者丹尼尔博丹斯基的观点，一个国际条约的效率取决于条约成员能否最大限度地履行条约的目标。国际海洋法律体制的履行包括国家间的和区域间的草拟和答复、国家和国际合作、基于研究目的的合作、技术合作等。预警原则有助于减少未来的损害。衡量国际条约的有效性的最佳原则应当是罗列出国际环境条约的目标，然后调查这些目标被履行到何种程度了。一个国际条约被履行并不意味着该条约的初始目标被有效地履行了。

（二）国际海洋环境立法现状

最早的海洋环境公约诞生于1954年——《国际防止油污公约》。它于1958年7月26日生效，随后又产生了四个附加议定书。随后的几年国际社会都没有动力去进一步制定国际海洋环境公约，直到1973年“托利卡尼翁”号原油泄漏事件发生。国际社会被该事件的污染之大所震惊，并产生了对油污损害赔偿立法和干预海洋环境污染的必要性的意识。政府间海事协商组织（IMCO）于1969年11月29日在布鲁塞尔召开的海上污染国际法律会议上通过了《国际油污损害民事责任公约》和《国际干预公海油污事故公约》。1969布鲁塞尔会议于1971年12月18日通过了《建立油污损害赔偿的国际基金会的公约》（FUND 92）。1972年联合国发布了《人类环境宣言》，其中的原则七强调“各国应该采取一切可能的步骤来防止海洋受到那些会对人类健康造成危害的、损害生物资源和破坏海洋生物舒适环境的或妨害对海洋进行其它合法利用的物质的污染”。接下来的一段时间，产生了大量国际海洋环境法公约，例如：《防止倾倒废物和其他海洋污染公约》（订立于1972年，有87个缔约国）、《干预公海非油污污染议定书》（订立于1973年，有88个缔约国）和一些其他区域国际环境法公约。1974年联合国开展了区域海洋项目。1982年的《联合国海洋法公约》被称为“海洋宪章”。根据《联合国海洋法公约》的序言，《联合国海洋法公约》旨在“保护和保全海洋环境”。《联合国海洋法公约》第235条第二款规定“各国对于在其管辖下的自然人或法人污染海洋环境所造成的损害，应确保按照其法律制度，可以提起申诉以获得迅速和适当的补偿或其他救济”。根据美国学者沃格勒和安贝的观点，《联合国海洋法公约》的效力是受重视的，我们需要的是整合现有区域海洋环境条约协议。1992年里约峰会《21议程》第17章提及了关于海洋、全封闭或半封闭海域、沿海地区环境保护，合理利用、开发生物资源。1982年《巴黎港口国监督谅解备忘录》有助于提高港口安全并预防污染。1994年《亚太港口国监督东京谅解备忘录》也规定了相似的内容。2006年12月，第61届联合国大会通过了《关于海洋和海洋法的草案》（A/61/L.30），该决议的编号为A/RES/61/222。该决议重申了2006 年 6 月 7 日至 9 日在纽约举行的“评估各种评估”特设指导组第一次会议的报告内容，敦促特设指导组按照第 60/30 号决议的规定，在两年内完成“评估各种评估”。

二、 防治陆源海洋环境污染的法律框架及其效率

目前尚不存在专门针对陆源污染的国际海洋环境公约。《联合国海洋法公约》第207条是防治陆源海洋环境污染的最重要的法律。1985年联合国环境规划署发布了《关于保护海洋环境免受陆源污染的蒙特利尔准则》。国际社会开展了很多会议和行动来解决陆源污染问题，比如1992年里约会议报告《21议程》、“保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划”、《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划北京宣言》（发布于2006年，该《宣言》受到了联合国大会的高度重视）、《关于持久有机污染物的斯德哥尔摩公约》（共有180个缔约方）。《保护东北大西洋海洋环境公约》（1992）强调通过技术实现无废物。联合国环境规划署也在不断改进环境影响评价的目标、原则和方法。

三、防治来自船舶的海洋污染的国际条约及其法律效力

1973年的国际防止船舶污染公约及其1978年议定书是治理来自船舶污染的最主要的国际公约。截至2016年4月，共有154个国家（代表98.7%的世界船运量）成为该公约的缔约国。在1989年的埃克森-瓦尔德兹事件后，国际海事组织通过了《1990 国际油污防备、反应和合作国际公约》。

1996年国际海事组织通过了《关于海上运输有害有毒物质的责任和损害赔偿的国际公约》，并于2000年通过了其修正案。国际海事组织于1997年11月27日在第20届大会上通过了IMO.A.868（20）决议，即《关于控制和管理船舶压载水，减少有害水生物和病原体传播的指南》。国际海事组织海上环境保护委员会（ME PC）和海上安全委员会（MSC）负责保持对压载水问题和指南的应用进行审议，以使该指南进一步成为制定MARPOL73/78公约新附则的基础。

2000年国际海事组织通过了《有毒有害物质污染事故防备、反应与合作议定书》（OPRC-HNS 议定书）。能源能效要求被作为MARPOL第四附加议定书（2001）的新内容，并于2013年1月1日生效。这些规定要求对新的船只适用能源能效涉及附件的内容（EEDI）， 并对所有船只要求船只能源能效管理计划。《联合国海洋法公约》第194条b款和第211条T规定了防止船舶污染的义务。2001年国际海事组织IMO通过了《燃油污染损害民事责任国际公约》，加强了保险证明和财务担保，却迟迟不能生效。

2001年国际海事组织通过了《控制船舶有害防污底系统国际公约》（AFS），根据公约的有关规定，自2003年1月1日起，所有船舶不得施涂或重新施涂以有机锡化合物充当杀虫剂的防污底系统，因此无论公约将来何时生效，该条款都具有追溯力，将约束所有在上述日期之后的施涂行为并予以相应制裁。

2004年2月13日国际海事组织通过了《国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》（BWM）。海洋环境保护委员会的第58次会议报告认为排放控制的概念应当包括禁止特定气体污染。

2007年国际海事组织通过了《内罗毕国际船舶残骸清除公约》，以确保船舶残骸及时有效清除和赔付所涉及费用。

2009年5月15日年国际海事组织通过了《香港国际安全和环境无害化拆船公约》。根据国际海事组织的执行报告，油污的减少在近几年十分有效。

四、结语

国际海洋环境污染治理立法以国际习惯法为主，强制性较弱，主要靠各国的意愿遵守。目前国际的国际海洋法律制度缺乏将国际协议与科学结合。对海洋环境的影响应当由更权威的专家组监测。海洋生物普查、联合国教科文组织IOC、GESAMP和GloBallast做得相当不错。有许多概念，如“安全”、“有效”、“不合理的风险”等，没有具体的科学定义，需要法律解释和法官自己的理解，因此潜藏着固有的不确定性。在未来，我们需要将法律标准与科学测量结合起来，即使是科学测量仍需要实践的检验。“有效评估”还需要评估。尽管我们有大量的国际海洋协定，但缔约方数量有限，所以协议的影响是有限的。协议设定了很多目标，但国家需要时间合作，需要时间来协调国际环境影响评估与国内评估。有许多提高国际海洋条约效力的方法，包括建立秘书处执行报告制度、委员会审查、同行评审、专家审评组、协助执行的特别基金等。正如联合国大会决议所指出的，环境的持续恶化部分是由于竞争性需求的增加。有效性取决于条约所规定的实际制度设计、文书用语、目标、不断变化的政治条件和环境条件，无论如何，更大程度的遵守条约总会导致环境改善。

参考文献：

[1]世界自然基金会.地球：我们的水世界.网址http：//wwf.panda.org/about_our_earth/blue_planet/.

[2][美]丹尼尔·博丹斯基.国际环境法的艺术和诡计.哈佛大学出版社.2010.

[3][美]约翰·沃格勒、马克·F·安贝.环境和国际关系：理论和审阅.劳特利奇出版社.

[4]联合国大会决议A/RES/61/222.