国土空间综合功能分区与管制研究

王菊

摘  要：近年来，面对“生态文明”建设的战略举措，国家提出要建立资源与环境相均衡的国土空间格局，要形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。科学划定国土空间是生态空间管制的基础。本文从“三生”空间角度出发，开展以地类图斑为评价单元的国土空间综合功能分区的技术方法体系研究，可为科学编制国土空间规划和制订空间开发管制策略提供依据。

关键词：国土空间;综合功能分区;管制

引言

现阶段我国国土空间开发的总体目标是“生产、生活、生态”三生空间统筹协调，实现人口、经济、发展与资源环境相均衡。国土空间综合功能分区是对国土空间内“三生”空间的格局划分和分区划定，明确未来以生产、生活、生态为主导功能的区域，即解决区域开发建设内容的问题，通过每一个地类图斑单元的三生功能适宜度评价，汇总“三生”功能格局并进行适宜度分级，在确定三生功能优先次序后，可得出区域的空间主导功能。通过开展建设开发适宜性评价，可解决开发布局的问题，建设开发适宜性评价将按照对开发建设限制因子的强弱赋值计算后，综合得出适宜开发建设的分级区域与绝对禁止建设的保护区域。同时，在与耕地开发适宜程度综合后得出土地资源承载力评价结果，对当前不同区域土地资源承载开发建设的状态判定，为未来不同区域应加强开发建设、控制开发建设或逐步退出开发建设明确开发限度，解决开发强度的问题。

一、国土空间综合功能分区的目标

国土空间规划及分区的目标和理念是随着经济社会发展的阶段和区域实际动态变化的。一个国家和地区在不同阶段所面临和待解决的国土空间开发问题不同，决定了国土空间综合功能分区的主导方向和分区的目的。一般而言，国土空间综合功能分区要解决三个问题：一是，开发布局和区位的问题，即在什么区域可以开发建设，什么区域要保护生态而禁止开发;二是，开发功能和内容的问题，即在一定区域内要开发什么，是农业生产建设，还是城乡工业开发;三是，开发强度的问题，即，一个区域可以开发到什么程度，要解决开发阈值和限度的问题。只有明确国土综合功能区分的目标，才能进行科学有效的管制

二、国土空间综合功能分区和关注的思路

（一）基于土地利用现状建立“三生”用地分类体系

通过构建“三生”空间与土地利用现状分类衔接体系，将国土空间通过地类逐一归并，转化划分为生产空间、生活空间及生态空间三个一级空间，耕地生产-生态空间、园地生产-生态空间、交通水利生产空间、城乡生活-生产空间、草地生态-生产空间、林地生态空间、水域生态空间、其他生态空间等八个二级空间，并对“三生”空间格局开展分析，为开展土地资源承载力、三生功能评价及分区划定奠定基础。

（二）土地生产与生活功能评估

以2015年现状地类图斑为单元开展建设开发适宜性评价和耕地生产开发适宜性评价。通过构建建设开发及耕地开发适宜性评价的因子指标体系并赋值计算，得出适宜建设开发与耕地生产的图斑单元，并按照适宜程度进行分级分区，在分别与县（区）范围内的现状建设用地及耕地进行空间布局与规模比对后，测算现状开发布局匹配度与开发强度，得出耕地开发压力与建设用地开发压力，综合判定各县土地资源承载状态评价结果。

（三）开展基于图斑单元的“三生”功能适宜度判定

对图斑分别进行指标赋值开展生产、生活、生态功能适宜度分级评定。其中，生产功能通过耕地开发适宜度判定，生活功能通过建设开发适宜度判定，生态功能通过生态服务价值评估模型测算得出。

（四）国土空间综合功能区划分

采用三维魔方法对图斑单元的三生功能进行优先次序排定，得出每一个图斑单元的主导功能，通过GIS空间分析技术辅助，综合得出三生功能格局划分，并综合对比主体功能区规划，对各图斑进行合理性评判，确定最终分区结果。

三、“三生”空间分类体系构建原则

（一）以“生态”功能为优先的原则

综合考虑众多研究成果中对土地利用功能普遍共识性的功能识别界定、实际土地利用特点及区域主体功能定位等因素，确定土地利用类型对应的三生功能。

（二）以土地类型功能空间排他性为原则

有学者考虑到土地具有多功能性，将每一种土地从生产、生活、生态三个层面分别建立分类体系，并根据每一类土地在某一功能上的强弱划分三个等级并赋值，如耕地兼具生产和生态功能，在三类功能体系中分别划为“半生产用地”、“半生态用地”、“非生活用地”，分别赋值3、3、0，（按照功能强弱三级赋值规则：5、3、0），这是一种较为科学、系统的分類体系，但土地利用的多功能性决定了同一用地类型可能兼具不同强度的多种功能，这将导致空间划分的重叠。本文从兼顾多功能、空间不重叠的角度，提出同一地类功能空间的排他性原则。如，耕地兼具生产、生态功能，但以耕种生产功能为主，将耕地划为生产-生态空间，归为生产空间。

（三）以土地类型功能空间主导性为原则

生态用地分类已基本形成统一共识，但关于生活、生产功能的划分始终未形成一致认识。生活、生产功能和空间上的交叉复合性难以真正区分。如，城镇和乡村是城乡居民的生活空间，同时也是生产集聚空间，特别是城市，人口的集聚、二三产业的发展共同推动了城市的形成与发展。在乡村，民居与畜禽饲养、生产工具堆放，粮食晾晒等同属于村庄用地空间，生活与生产的功能很难在空间上明确区分。特别是在生存条件严酷的西部高寒地区，许多城市和小城镇原本就是依矿而建，人口规模、产业规模小，主要工业开发区依托城镇而建，在地类上同属于城镇用地。

四、结束语

本文根据生产、生活、生态“三生”功能适宜度分级赋值结果，构建判定规则，进行主导功能和优先次序的判定，但这种规则的确定仍然是以“生态保护”为优先的原则进行的主观判断，基本逻辑符合当前生态文明的要求及主体功能的定位，但随着发展理念的变化，主观判断依据也不可避免地需要动态调整，因此，在方法的适用上依然存在一定的局限性，今后还需进一步探讨和完善。

参考文献

[1]  摆万奇、赵士洞.土地利用变化驱动力系统分析[J].资源科学，2001（03）：39-41.

[2]  史培军.土地利用功能分类探讨[J].北京师范大学学报，2005（05）：539-540.