新时代制度治党的机遇、挑战与路径选择

刘焕申

摘要：中国共产党制度治党的理论和实践经验的丰厚积累、党的领导集体对制度治党重要性的充分认识、新时代中国特色社会主义伟大实践等为制度治党提供了良好机遇;西方政治模式的渗透、封建人治传统的制约、党内潜规则的腐蚀、党内制度执行刚性不足等是新时代制度治党面临的挑战;大力加强党内法规制度建设、严格制度执行和落实、管好治好“一把手”、及时制度化地方试点创新成果、积极发挥舆论监督作用和构建科学民主的党内法治文化等是新时代制度治党的路径选择。

关键词：制度治党;党的领导;法治文化

中图分类号：D262.2 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2019）03-047-006

制度治党是党的建设的应有之义和重要内容。2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上首次提出“从严治党要做到坚持思想建党和制度治党紧密结合。” [1]（P194）党的十九大进一步强调 “全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”[2]（P62）。制度治党关系到能否保持党的先进性和纯洁性，关系到党的领导地位和执政地位的巩固和保持。学习研究习近平总书记关于制度治党的重要论述，探究新时代制度治党的机遇、挑战和现实路径，对于全面提高党的建设科学化水平，深刻理解把握习近平新时代中国特色社会主义思想，推进中国特色社会主义建设良性发展具有重要意义。

一、新时代制度治党面临的机遇

制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性，管党治党必须有坚强的制度做保障。习近平总书记关于制度治党的重要论述发展创新了马克思主义党的建设理论，是党的纯洁性和先进性的根本保障，是把党建设成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的根本途径。在当前为实现“两个一百年”奋斗目标的新时代，制度治党面临难得机遇。

第一，制度治党理论和实践积累丰厚。建党九十多年来，中国共产党始终坚持探索制度治党的方法和途径，在不同的历史发展阶段、针对不同的任务主题，在制度建设方面取得了诸如党对军队的领导制度、集体领导制度、请示报告制度、重大决策征求意见制度、党内情况通报及反映制度和巡视制度等诸多创新性经验成果，也经历了权力过分集中、官僚主义严重、潜规则泛滥和贪腐现象滋生等许多直到当前仍需要努力克服的不足和缺陷。传承发展已有的成功经验，主动汲取教训是当前制度治党落地生根、茁壮成长必须坚持的一个根本原则。

第二，党的领导集体对制度治党的重要性有了充分的认识。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度治党建设。2013年4月，习近平总书记在第十八届中央政治局第五次集体学习时强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。2013年11月召开的党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，就是“要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”[3]（P549）。习近平总书记强调，从严治党有两把利器，既要靠教育，也靠制度，二者刚柔相济，同向发力、同时发力，才能发挥必要的效能。[1]（P94）2014年11月召开的党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标，并将加强党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力、形成完善的党内法规体系作为全面依法治国的一项重要内容。2016年10月，十八届六中全会专门研究了从严治党、制度治党问题，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，进一步推进了制度建设。同年11月2日，习近平总书记在《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》中指出，只有完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子，才能有效化解党面临的重大风险挑战和危险，既能深入有效地解决党内已经发生的突出矛盾和问题，又能有效防范新矛盾新问题滋生蔓延和已解决矛盾问题反弹复发。[4]

第三，“四个全面”战略布局为制度治党提供了坚实保障。2014年底，习近平总书记提出了“四个全面”战略布局。“四个全面”战略布局是对党治国理政实践经验的科学总结和丰富发展，是新时代党和国家各项工作的战略目标和战略举措。建设中国特色社会主义，关键在党、关键在人。制度建设、制度治党是保障“四个全面”战略布局能否顺利推进、成功与否的关键。全面建成小康社会为制度治党提供了实践基础，也是制度治党是否有成效的试金石;全面深化改革为制度治党提供了动力保障，必须以改革创新的精神推进制度治党建设;全面依法治国为制度治党提供了法律意识和法制保障，保证了制度治党的正确方向和正确途径;全面从严治党则为制度治党提供了环境保障和舆论氛围，有利于制度治党的推行和落实。

二、新时代制度治党面临的挑战

第一，西方政党制度渗透颠覆制度治党。改革开放以来，西方各种政治思潮和政治理念相继传入中国，一些西方国家和反华政治势力为了自身战略利益，竭力兜售西方政治模式，试图迫使中国“削足适履”。国内一部分人迎合西方“分化”“西化”和改变中国现有政治制度的图谋，鼓吹只有实行西方宪政制度、“三权分立”、两党或多党轮流执政，只有接受并遵从西方“普世价值”的核心内涵，中国才有真正的民主和自由。对此，习近平总书记在党的十九大报告中解析道，“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判”，“不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式” [2]（P36）。制度治党当然要积极吸收借鉴世界各国包括西方国家政党制度、政党治理的合理经验，但是，学习并不等于照抄，借鉴并不等于移植，我们必须要警惕那些脱离国情、脱离实际，盲目照搬照抄西方政治制度的思想，否則就会像苏联东欧那样走到改旗易帜的邪路上去。对此，习近平总书记一语中的：“鞋子合不合脚，自己穿着才知道。一个国家的发展道路合不合适，只有这个国家的人民才最有发言权”[3]（P260），“照搬照抄他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。”[1]（P60）

第二，封建人治传统制约制度治党。1949年以来尤其是改革开放以来，我国民主法治建设取得了重大进展，但两千多年封建专制影响余温犹存。习近平总书记明确指出：“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。”[1]（P184）如专制主义、家长制、一言堂的现象屡屡出现;个人主义、本位主义思想突出;特权思想、特殊化思想、宗法观念、等级观念相当程度存在;任人唯亲，任人唯派，搞山头主义、小圈子、小团伙等人身依附关系时常可见。这些封建人治思想或明或暗，或隐或现，不同程度地制约、影响甚至抵消制度治党的进程和效果，必须高度重视，采取相应措施逐步加以解决。党的十九大再次坚定重申：“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，决不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”[2]（P39）

第三，党内潜规则腐蚀制度治党。所谓党内潜规则，是指党内的某些与党的规章制度规范相背离的，以隐蔽性、排他性、依附性、功利性、实用性等为特征的，被一些党员认同并遵循的非正式规则或制度，与党的制度即显规则完全背道而驰。它们潜伏于党组织运行的各个阶段和环节，在党的意识形态、选人用人、决策执行、政治生活和腐败现象中，无一不有这些潜规则在作怪作祟。2014年5月9日，习近平总书记在河南省兰考县考察时指出，阴奉阳违、你好我好、上有政策，下有对策、跑官要官、暗箱操作、拉帮结派等潜规则已侵入党内，成为腐蚀党员和干部，败坏党的风气的沉疴毒瘤。[5]（P44-45）根据中央纪委监察部网站公开数据，从2012年12月到2019年2月28日，全国共查处违反中央“八项规定”精神问题275 302起，处理党员干部383 253人，给予党纪政纪处分230 732人。①党内潜规则秉承领导者个人的意志和权威，谋求个人私利最大化，在党内无所不在，无孔不入，严重腐蚀党的制度建设，严重阻碍制度治党的进程。

第四，党内制度执行刚性不足破坏制度治党。“制度的生命力在于执行，有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应’”[3]（P720）。党内制度执行刚性不足既有制度本身存在着缺位、缺失、不健全、“碎片化”、“老化”，不够具体化、细化，系统性、协同性、配套性不够，有的规定存在有要求没问责、刚性约束力不够、操作性不强的原因;也存在制度执行者本身的原因。其中一个重要因素是重制定、轻执行，缺乏相应的制度意识，随意更改和空置虚置制度，使制度流于形式，随领导干部的意志改变而改变的情况时有发生。尤其是在一些程序性规定上任意变通，把党内程序规范当成橡皮筋任意伸缩，于己有利就执行，于己不利就避行。在现实中制度建设被认为制定制度就是应付上级检查，制度就是摆摆样子，“纸上写、墙上挂、行动落实编瞎话”，缺乏对违反和规避制度行为的严肃追究问责使制度沦为“稻草人”、“纸老虎”，形成“破窗效应”。

三、新时代制度治党的路径选择

第一，加强党内法规制度建设是首要条件。用制度治党，就是要依法依规治党。依规治党，必须加强党内法规制度建设，深化党的建设制度改革，继续制定、完善党内法规，把中央要求、实际需要以及各部门各地方的新鲜经验结合起来，制定新制度，完善已有制度，废止不适用制度。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”[1]（P95）由此，一方面，进行党内法规清理，给整个党内法规制度体系进行了一次全面“体检”和“健身”。 中华人民共和国成立至2012年6月期间出台的1 178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效、487件继续有效。[6]通过这次清理，全面摸清党内法规制度家底，总体上解决了党内法规制度存量中存在的不适应、不协调、不衔接和不一致问题。另一方面，积极编织更加紧密牢固的党内法规制度的笼子。党的十八大闭幕后的第二天，习近平总书记做了《认真学习党章  严格遵守党章》的重要讲话，指出认真学习和严格遵守党章是加强党建的基础性经常性工作，要以党章为根本依据建立健全党内制度体系。[7]2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》发布实施，中国共产党首次拥有了党内“立法法”;2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》颁布。《纲要》提出要在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，并且明确要求制定和修订一批规范党的领导和党的工作方面的党内法规。这标志着党内法规制定工作进入一个崭新的阶段。2014年8月，中共中央政治局审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，把党的组织制度、干部人事制度、基层组织建设制度和人才发展体制机制4个方面改革任务分解为26项改革举措，提出了55项具体改革任务，明确了责任单位、改革成果形式和时间进度。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过了的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对严格党的组织生活制度、发扬党内民主和保障党员权利、加强对权力运行的制约和监督等12个方面分别提出明确要求、作出具体规定。新修订的《中国共产党党内监督条例》阐述了党内监督对象、监督方式、监督内容、以及强化自我监督、构建党内监督体系等重要问题，进一步清晰责任、明确主体，致力于构建科学、民主、管用、有效的制度体系，为制度治党奠定了坚实的制度基础。

第二，严格制度执行和落实是制度治党的关键因素。制度的生命在于执行，再好的法规制度，缺乏执行力，就会形同虚设。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，以习近平同志为核心的党中央之所以能够在相当程度上解决党的自身建设中长期存在的痼疾，初步刹住了一些歪风邪气，靠的就是对制度的严肃执行，敢于动真格，踏石留印，抓铁有痕。2014年中央改革办成立督察局，专司改革方案督检之责，党内法规执行是督查重要内容之一。中办、国办联合派出多个督察组赴全国各省区市，对中央重大决策部署落实情况开展督察;中国政府网推出关于政策落实的网上调查，公开征询公众对重大改革的评价;中组部“12380”举报平台建成信访、电话、网络、短信“四位一体”综合受理平台，更方便人民群众监督反映人才选拔问题;各级纪检监察机关普遍开设了网络举报监督专区，即时接受群众检举揭发监督。习近平总书记认为，科学的制度规范必须通过严格的制度执行方能彰显效力。制度一经颁布实施，必须不折不扣的坚决执行，不曲解，不推诿，不观望，不懈怠。制度执行要具体到人到事，要做到用制度管权管事管人，要“坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束。”[3]（P318-319）習近平总书记强调，党的各部门和领导干部要有重执行、抓落实的执著与气魄，要加强对党员干部的日常管理和监督，进一步完善相关制度措施，打破用制度落实制度的旧疾，决不能依照自身利益和意志选择性执行制度，更不能以“自由裁量”或“情有可原”“下不为例”等为借口脱离制度约束、绕开制度监管、规避制度惩罚，要“提高制度执行力，让制度、纪律成为带电的‘高压线’”[1]（P195）。

第三，管治好“一把手”是制度治党的重中之重。2015年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议从严治党时指出，关键是要抓住领导干部这个“关键少数”。党的“一把手”在现行党政体制中的地位和权力决定了其言行对其他党员干部的行为具有示范作用，深刻影响着下一级权力的取向和去向，形成一种上行下效的影响力，能掀起一场规模浩大的蝴蝶效应。党的十八届六中全会新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》明确了党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，并把中央委员和中央政治局委员作为重中之重。“加强党的建设必须抓好领导干部特别是高级干部，而抓好中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的组成人员是关键。把这部分人抓好了，能够在全党作出表率，很多事情就好办了。”[4]中国人民大学国家发展与战略研究院收集整理了2000～2014年3月底所有公布的，包括367个厅局级以上官员的腐败案例，其中担任“一把手”职务的有219名，占比大约60%。[8]2015年4月22日，国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人的红色通缉令的人员名单中，“一把手”的比例为48%。[9]因此，管好党的“一把手”，扎好“一把手”制度之笼至关重要，这在很大程度上影响了制度治党的效能，决定着党和国家的命运。

第四，用制度形式巩固地方和基层党建试点创新成果是制度治党的重要方法。“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。”[10]先在地方和基层试点，及时发现解决问题，待经验成熟、行之有效后进行大范围推广是党在制度建设上的一个重要方法。诸如县委权力公开运行的试点、党代会常任制的试点等经过多年实践证明，是稳妥而有富有成效的。再如，广东湛江、浙江温州等地通过采用电视、网络媒体现场直播领导干部述职述廉过程，主动接受民众的监督的做法，进行了党建自主创新，富有推广价值。上级党的相关部门应积极开展创新评估、详细论证和程序规范，努力用制度巩固相关成果，并积极进行落实推广，避免创新成果被束之高阁。又如，云南的孟连事件、广东的乌坎事件等公共事件的处理推动了制度建设。当地党委政府在积极化解事件矛盾的同时，都力求从村级治理结构的角度或干群关系角度进行研究，力图从制度上解决如何防止类似事件的发生。以上探索实际上已经成为制度变迁的动力。对一些实践多年并相对比较成熟的试点，我们应当及时跟进，认真总结经验，做好做实后期评估改进，及时以制度规定的方式扩大推广。

第五，舆论监督是实现制度治党的重要保证。我国《宪法》第41条规定，公民有批评和向任何国家机关和国家工作人员提出建议的权利。《中国共产党党内监督条例》第39条规定，各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督、利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。2013年1月22日，习近平总书记在中纪委十八届二次全体会议的讲话中指出，制度治党必须健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。[3]（P135-136）人民群众的眼光是雪亮的，阳光是最好的“防腐剂”。制度治党，推进权力运行民主化、阳光化、公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，离不开舆论监督的强化。马克思曾说，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”[15]（P128）。在现实环境中，一些党员干部不怕内部通报，就怕公开见报，就是舆论监督威力的具体体现。舆论是群众行使监督权利的有效途径，据统计，已查处的腐败案件中，通过群众举报发现和查处的大要案占到六至七成。大量涉及领导干部的大案要案特别是“一把手”严重腐败案件，几乎没有一件是同级纪委主动举报和查处的。[11]因此，制度治党在加强上级监督、同级监督、党内监督、党际监督实效性的同时，要积极依法公开权力运行流程，拓宽群众政治参与的渠道，积极运用和规范互联网等新媒体监督，切实保障广大人民群众舆论监督的权利，让广大干部群众和新闻媒体在公开中监督，在有力的保障中监督，保证权力正确行使;各级领导干部应适应在舆论监督下工作，增强自身法治意识和制度意识，守规矩，遵纪律，按程序，依法行政，依法办事。

第六，建设科学民主的党内法治文化是实现制度治党的本质内容。制度治黨的根本落脚点及最终目的是为了在党内形成法治理念、法治思维和法治文化，使之入心入脑并化为自觉行动，为依法依规治党建设奠定坚实的文化基础。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》科学阐述了建设社会主义法治文化的必要性，指出法律只有不断充分保障人民权益，人民才会真心拥护和真诚信仰法律，才会自觉维护法律权威和尊严。因此， “弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”[1]（P172）至关重要，必须使全体人民都忠实崇尚、自觉遵守、坚定捍卫社会主义法治。由于历史上长期人治传统的影响，民主法治传统的缺失，权力本位、关系本位、人情本位意识依然浓重，部分人民群众法治观念相对淡薄、依法维权意识不强，信权不信法、信钱不信法、信访不信法、信闹不信法的现象较为普遍地存在。又由于中国正处于社会变革和转型期，面临着改革开放和社会主义市场经济的考验和挑战，建设科学有序的党内法治文化需要一个过程。我们应当立足当前，循序渐进，通过加强党员的法治文化、法治思维教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心，牢记使命”主题教育，正面典型示范和反面典型案例教育，运用批评和自我批评武器，树立社会主义核心价值观，严格要求广大党员认真学法、真正知法、真心信法、自觉守法、积极普法，依法行政，依法办事，逐步提高自身法治理念、法治思维，逐渐建成党内法治文化。

参考文献：

[1] 十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].人民出版社，2017.

[3] 十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[4] 习近平.关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明[N]. 人民日报，2016-11-03.

[5] 习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[6] 盛若蔚.中央党内法规制度完成全面“体检”[N]. 人民日报，2014-11-18.

[7] 习近平.认真学习党章 严格遵守党章[N].人民日报， 2012-11-20.

[8] 如何治理“一把手”腐败？[EB/OL].中国人民大学国家发展与战略研究院网站，[2014-07-28]. http：//nads.ruc.edu.cn/upfile/file/20140728153421_81979.pdf.

[9] 海外“打虎”去年追回863人[N].京华时报，2016-01-07.

[10]  树立改革全局观积极探索实践 发挥改革试点示范突破带动作用[N].人民日报，2015-06-06.

[11]  六七成腐败大案靠群众举报  少有同级纪委主动查处[EB/OL].中国新闻网，[2014-07-04].http：//www. chinanews.com/fz/2014/07-04/6352632. shtml.