乡村治理困境的生成与消解：基于资源错配的视角

2019-09-10陈鹏

宁夏党校学报 2019年3期

陈鹏

摘要：乡村振兴是党的十九大确立的重大战略，实现乡村有效治理是乡村振兴战略实施的内在要求。当前，我国乡村治理在取得巨大成就的同时，由于乡镇政权的权责设定、资源配置、基层工作人员的激励与约束机制失衡等原因，致使乡镇政府在乡村治理中面临权力有限与责任无限、治理资源有限与群众需求无限、治理能力有限与治理风险无限的张力以及治理资源投入增加与基层政府公信力下降、硬治理强化与软治理不足的结构性矛盾凸显等困境。因此，需要推动乡村治理资源从错配向适配转变，从变革乡村治理思维、增强乡镇政府权限、丰富基层治理资源、完善乡村治理手段、激发基层工作人员积极性等方面施策，以实现消解乡村治理困境和重塑乡村治理格局的目标。

关键词：乡村治理;困境;消解;资源错配

中图分类号：D442.6 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2019）03-093-008

乡村治理是国家治理的基石，没有乡村治理体系和治理能力的现代化，就难以实现国家治理体系和治理能力现代化目标。长期以来，党中央和国务院一直高度重视乡村治理工作，在乡村治理的顶层设计和资源投入上不断加大力度，使得乡村治理体系不断完善，乡村治理能力得到显著提升。伴随乡村治理实践的不断推进，学界关于乡村治理的研究也不断深入。目前，学界关于乡村治理问题的研究存在多维视角，例如，刘涛等沿着国家与社会关系的研究路径，对新时期國家介入乡村治理的必要性进行了分析 [1];周常春等以云南省为例，对贫困村治理中的内卷化问题进行了研究[2];陈锋以农村税费改革后乡村地区从资源输出地转为资源输入地为背景，分析了乡村治理中的分利秩序与基层治理的内卷化问题[3];周章等对我国乡村治理中存在的正式制度与非正式制度之间的关系进行了论述[4];沈费伟等对发达国家乡村治理的典型模式与经验借鉴进行了阐述[5]。上述研究在肯定我国近年来乡村治理取得显著成效的同时，也分别从一个或多个侧面分析了我国乡村治理存在的一些问题，并结合国外的乡村治理实践分析了优化我国乡村治理秩序的进路。但是，就目前的研究成果来看，对我国乡村治理存在的困境及其生成逻辑进行系统研究还比较薄弱，有必要更深一步地分析和探讨。

中华人民共和国成立以后，国家通过将乡镇从自治空间转变为国家最基层的一级政权和在村一级设立了党的基层组织，使得乡村地区的国家与社会关系格局得以重塑，乡村治理从传统的社会自治被逐步纳入到国家治理的范畴。改革开放以来，特别是农村税费改革以后，国家力量对乡村地区的深度嵌入，有力保障了乡村社会秩序稳定，使得乡村地区的面貌和人民群众的生活水平得以显著提升。但也要看到，乡村地区村容村貌、农民生活水平显著提高的同时，乡村社会也潜藏着部分的治理危机，这些危机“不仅是治理技术与治理体制的危机，更是乡村生态、文明与文化的危机，呈现出‘复合性危机’趋势”[6]，进而使我国乡村治理面临一些困境。从我国乡村治理的现状来看，一方面，国家投入的资源源源不断地输入到乡村地区，在推动乡村治理绩效不断改进的同时，也使得乡村地区治理秩序的维系对外部治理资源投入的依赖性不断加大，乡村内生治理秩序的构建缺乏基本的内生动力。另一方面，现有基层政府及其工作人员的劳动强度普遍较大，工作的倦怠感不断凸显，怕担当、不作为的现象在一些乡村干部中不同程度地存在，群众对基层工作人员工作的认可度和满意度并未显著提升。导致乡村治理困境出现的原因有多个方面，乡村治理资源的错配问题是一个重要方面。乡镇政府是乡村治理的重要力量，起着连接上级政府和基层群众的桥梁和纽带作用，对于乡村治理中存在的具体问题和乡村群众的真实需求最有发言权，本应获得乡村治理资源配置的主导权，但是在乡村治理的实践中，有关乡村治理的政策制定、项目选择和资金拨付等权力大多集中于上级政府，条块分割的行政体制投射到乡村治理中的结果便是原本完整的乡村治理工作链被分割成存在重叠和交叉严重的碎片化的工作片段，有限的权力、能力和资源使得乡镇政府难以承担起乡村治理的重担。党的十九大将乡村振兴确立为国家的重大发展战略，乡村振兴中的重要且关键一环是乡村组织的振兴。乡村组织的振兴除了依靠乡镇政权和村级组织自身的努力之外，更需要上级政府对乡镇政权和村级组织及其工作人员进行必要的确权赋能，以解决乡村治理资源错配的问题。因此，基于治理资源错配的视角来分析当前我国乡村治理面临的主要困境及其生成逻辑，并试图从中找到消解我国乡村治理困境的对策，是当前基层治理研究中值得探讨的问题之一。

一、当前我国乡村治理面临的主要困境

乡村治理是国家治理的重要组成部分，乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。伴随传统国家治理范式向现代国家治理范式的转变，国家治理的理念、方式和手段发生了深刻变革。但是，由于受到长达两千余年封建社会治理思维的影响，目前我国乡村地区的治理在很大程度上还沿袭着依靠道德规范、伦理准则和宗族家规来维系的惯习。当现代国家的治理主体和治理手段嵌入到乡村空间以后，必然会触发既有乡村治理格局发生深刻变革，国家给予乡村地区治理资源的不断增加在给乡村治理面貌带来积极变化的同时，也使得我国乡村治理的困境逐步生成。

1.乡镇政府面临权力有限与责任无限之间的张力。政府职能是政府权力配置和机构设置的依据，政府职能的多少和大小决定了政府权力的大小和政府机构设置的复杂程度。我国作为单一制的社会主义国家，职责同构是中央和各级地方政府在权力配置和责任划定方面的基本特征。例如，我国的县乡镇两级人民政府在其所管辖区域内的权力配置上，除了不具备中央政府行使的外交、国防等权力外，基本上与中央、省、市政府的职权无异。但是，在权力的实际运行过程中，中央、省和地级市政府承担的角色主要是宏观调控和中观决策，县乡镇两级政府主要负责各类政策的执行，中央、省和地级市政府及其各职能部门逐级下达的各项任务基本都要求在基层得到贯彻和落实，即由县级和乡镇政府来完成。因此，由《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律明确规定的属于县和乡镇政府的职责从表面上看是有限的，但实际上的职责确是无限的，所有政策最后基本都由基层政府来落实，加上上级政府组织的各种检查、评比、签署军令状等行政任务，使得基层政府成为名副其实的“兜底型”政府。在有限的权力面前，基层政府的责任被无限地放大，导致基层政府面临权力有限与责任无限之间的强大张力，疲于应付上级交办的各项任务而非主动回应基层民众需求成为基层治理的常态，被动应付而非主动作为成为基层政府治理的行为选择。

2.乡镇政府面临治理资源有限与群众需求无限之间的矛盾。乡镇政权是与人民群众直接打交道的最低层级的政府，处理好人民群众关心的问题，满足人民群众对美好生活的需求是基层治理的根本目标。新时代，面对人民群众日益增长的美好生活需求，基层政府需要用更多的资源来满足群众日益多元化的生活需求。政府拥有的资源可以分为政府直接支配的资源和政府通过政策创设获取的资源两种类型，前者主要以政府的本级财政收入和上级政府的财政转移支付为主，后者则包括国有土地使用权的出让金、发行政府债券等。由于我国各级政府所拥有的资源数量的多少与该级政府在行政层级中的位次直接关联，导致处于最低层级的乡镇政府拥有的资源数量非常有限，并且基层政权在通过政策创设获取资源的空间上面临诸多制约，使得我国乡村治理中乡镇政府拥有的治理资源有限与群众的美好生活需求无限之间的矛盾异常突出。农村税费改革后，虽然国家对乡村地区投入的资源越来越多，基层政府分配到的资源也随之大幅增加，但是这些资源大多以各种类型的项目形式下达，“项目制”[7]成为国家治理乡村地区的重要形式。面对越来越多的以项目形式下达的资金，基层政府不仅面临承接的困难，更面临难以有效支配的无奈，项目资金对于基层政府来说更多是“水中月”“雾中花”，虽看得见但难以触摸到并有效支配。而且，上级政府主导的很多项目的下达以基层政府承担相应的配套资金为前提，这种做法是给治理资源有限的基层政府提出的难题，基层工作人员也由此陷入了是否应该争取上级政府下达的项目的焦虑之中。

3.乡镇政府面临治理能力有限与治理风险无限之间的对立。基层治理是国家治理的基石，“郡县治，则天下治;郡县安，则天下安”。伴随国家治理重心逐步下沉至乡村地区，乡村治理的成效已经直接关系到国家的长治久安。改革开放以来，伴随基层党组织建设和基层政权建设的不断推进，我国的乡村治理体系基本构建完毕。同时，在乡村治理的实践中，行政在不断地吸纳自治，村级干部的行政化色彩愈发强烈，将基层政权的触角延伸至村组，不断地挤压乡村自治的空间。从表象来看，我国现有的乡村治理体系看似较为完备，但由于乡镇政权在部门设置上是不完整的，人员编制不仅有限，而且专业人才缺乏且流动性极强，每年乡镇公务员和事业编制人员流失问题严重，使得乡镇政府的治理能力非常有限。近来年，国家通过选派第一书记、大学生村官、“三支一扶”大学生、扶贫干部驻村等形式，给乡村地区嵌入了一定数量的具备一定专业知识背景的治理力量，但是由于这些人员普遍存在任期限制且缺乏基层治理经验，经过几年的基层锻炼后很快又离开乡村地区，难以成为乡村治理的中坚。同时，伴随我国城镇化进程的不断加快，大量原本在乡村治理中发挥有效连接基层政府与基层民众作用的乡村精英不断地被城市所吸纳，乡村精英的流失问题非常严重，而培育新乡贤的成效并不显著，使得乡村治理的主体力量显得较为单薄。与乡村精英大量外流和基层政权编制十分有限相对应的是乡村治理面临的利益分化问题越来越严重，“乡村社会日益原子化造成社区中原本通过血缘、人情、舆论等边缘化的机制失去了强制力。而随着基层组织配置资源的能力弱化，利益分配的连带制衡机制也已经弱化乃至丧失”[3]，乡村治理难度越来越大，治理风险不断集聚，乡村治理陷入了乡镇政府治理能力有限与治理风险无限之间的对立。

4.乡村治理面临治理资源投入不断增加与基层政府公信力不断下降的悖论。农村税费改革之前的很长一段时期内，乡村地区一直扮演着为工业和城市提供原材料、劳动力供给和资金输出地的角色。国家对乡村地区采取的汲取型治理模式在推动我国工业化进程快速发展的同时，也因国家政权对乡村地区的深度嵌入而实现了乡村治理秩序的稳定，基层干部在工作中与群众的频繁接触和不断交往在一定程度上密切了干群关系。2002年农村税费改革的启动，推动着汲取型乡村治理模式向给予型乡村治理模式的转变，各种类型的扶持乡村地区发展的政策、资金等资源开始不断下乡，乡村地区从原来的资源流出地转变为资源流入地。按常理来说，乡村治理资源的增加给乡村治理新秩序的塑造和维系提供了源源不断的活水，乡村治理也应逐步迈入良性运行的轨道。但是，“越来越多学者发现，农村税费改革后，农民从义务本位走向权利本位，无理上访户、谋利型的钉子户、灰黑势力等农村边缘群体快速崛起，官民协商合作变得困难，在公共品供给和乡村社会稳定等方面，乡村治理遭遇‘内卷化’的困境，资源输入并没有发生实质性的效用”[3]，基层群众对于乡镇政府的信任度和满意度也没有发生实质性改变。并且，在乡村治理遭于内卷化的过程中，基层政府逐渐从与群众联系密切的扎根基层的政权变成“悬浮型”政权[8]，群众将自身获得的各种补贴和优惠等归结为中央政府下达的红利，基层政府仅仅是负责发放这些红利而已，而且很多基层群众对于发放过程的公平性和透明度心存疑问，基层政府的公信力不断下降。

5.乡村治理存在硬治理手段强化与软治理手段不足并存的结构性矛盾。农村税费改革后，在各种资源不断下乡的同时，乡镇政府也开始逐步从乡村地区撤出，基层政权对乡村地区治理的手段逐渐由依靠乡村精英治理转变为依靠项目、制度和规则治理，乡村治理手段的刚性愈发凸显，弹性逐渐收缩，表现为硬治理强化与软治理不足并存的治理结构。乡村治理是国家治理的重要组成部分，與城市空间的治理相比，乡村治理有着其独特的内生治理秩序，治理主体主要依靠在乡村地区有一定威望的老党员、村组干部、退伍军人、乡村教师和家族长者，治理的规则主要包括村规民约、道德规则和传统的伦理意识，治理的方式主要依靠集体议事和内部调解，乡村治理的软治理色彩突出，对于外部嵌入的力量、法律、法规和制度等存在一定程度地排斥。因此，在国家介入乡村治理不断增强的同时，国家在乡村治理的顶层设计中不仅要注重刚性治理手段的应用，也要注意发挥乡村软治理手段的作用，实现硬治理手段与软治理手段并重。而现有的乡村治理中，基层政权普遍忽略了软治理手段的运用，主要依靠法律、法规、规章和制度等来治理乡村，刚性的治理手段不仅耗费了数量不菲的资源，而且在内生秩序强烈的乡村空间治理中也并未取得显著成效。

二、我国乡村治理困境生成逻辑：乡村治理资源错配

乡村治理是一项复杂的系统工程，需要在维持和改善乡村内生治理秩序的基础上不断加大外部治理资源的投入力度。诱发当前我国乡村治理困境生成的原因来自多个方面，其中涉及到乡村治理的权力、责任、资金等治理资源的错配是重要一环。

1.基层政权在权力与职责配置上的失衡。乡村治理是国家治理的最基础部分，基层政权在乡村治理中扮演着重要的角色。伴随我国工业化和城镇化进程的不断加速，大量乡村人口进入城市寻求更好的就业和生活机会，乡村地区的社会结构面临巨大变迁，传统的乡村内生治理秩序因乡村精英的大量流失而加速解构，基层政权需要在乡村治理内生秩序解构的同时承担起乡村治理秩序重构的重任。同时，在农村税费改革后，国家对乡村地区的治理逐步由汲取型模式向给予型模式转变，各种资源的下乡在给基层政府带来越来越多乡村治理资源的同时，也使得基层政府在社会管理和基本公共服务供给方面的职能不断强化，来自上级政府和相关职能部门规定的各类考核和达标评比任务不断增多，基层政权承担的工作量显著增加。乡村治理秩序的重构和不断增多的社会管理与基本公共服务项目的实施及其繁杂的考核任务，使得基层政权的责任变得愈发沉重，但基层政权的权力却并未随之相应地增加，乡镇政府权力和职责配置上的失衡使得乡村治理陷入了基层政权的权力有限与责任无限之间的张力不断拉大等诸多困境。

2.项目制的实行改变了乡村治理的生态。作为单一制的社会主义国家，我国各级地方政府既是本行政区域内的行政机关，在本行政区域内拥有完整的行政管辖权并承担着相应的财政支出义务。同时，各级地方政府也要接受上级政府的领导，在很多事情的管辖上受到上级政府的影响较大，其中最为明显的就是项目制的实施。项目制就是“在分税制的制度条件下，在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠‘条线’体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”[9]。项目制的实施，使得基层政府在社会管理和基本公共服务供给上得到了专项资金的支持，有利于更好地满足乡村地区群众的美好生活需求，极大地改变了乡村治理的生态。首先，项目制的实行，使得乡村治理的资源主要集中于上级政府，乡镇政府能否获取、能获取多少项目完全取决于上级政府的配置，从而使得项目制成为中央和省级政府控制基层政府的一个治理手段，基层政府丧失了在乡村治理中的主动权和话语权。其次，面向乡村地区的各类型项目的编制者和考核者对乡村地区的真实治理需求未必真正了解，项目资源的下达与乡村治理真实需求之间的不匹配导致出现有限的治理资源被白白浪费的不良后果。再次，项目制的实施，将基层政府原本完整的工作分割成一个个独立的工作片段，重复劳动成为常态，无形中增加了很多不必要的人力、物力和财力投入。最后，乡村治理涉及到的问题方方面面，不同的项目之间只有进行有效地整合才能起到效果，而分属于不同部门的项目之间往往缺乏必要的统筹和协调，部分项目在成效上往往存在相互冲突甚至是抵消的可能。

3.有限的乡村治理资源并未随着管理重心一起下沉到基层。要做好乡村治理工作，主体是基层政府，重点是要赋予基层政府以必要的可以归其支配的治理资源。近年来，为了有效应对乡村治理面临的繁重任务，党中央和国务院不断推进社会治理重心的下移，推动治理机构和组织逐渐下沉到乡镇一级，乡村治理也随之取得了一定的切实成效。但是，在管理重心下移的同时，国家投入到乡村治理中的资源并未随之一起下沉到基层，基层政府获取治理资源的方式依然主要依靠上级政府以专项转移支付形式下达的项目资金。并且，基层政府在项目资金的使用上并没有主动权，难以起到利用增量治理资源来补齐乡村治理短板和改进乡村治理绩效的目的。同时，部分项目资金下达后，基层政府不仅不会新增治理资源，还需要在有限的治理资源中抽取部分资源作为项目实施的配套资金，使得基层政府面临的治理投入不足问题更加凸显。目前，项目“配套资金问题引发的集体债务问题，仿如‘达摩克利斯之剑’，成为基层社会所面临的最大风险。与地方政府相比，基层社会特别是广大乡村缺少合法和畅通的融资渠道，在处理债务问题上更是举步维艰”[7]。

4.针对基层工作人员的激励与约束机制失衡。基层工作人员是基层治理的主要依靠力量，自上而下的乡村治理政策的安排等都需要依靠基层工作人员来落实，基层民众的心声和需求也需要通过基层工作人员自下而上来传递。基层工作人员的工作积极性和主动性是确保基层治理水平提升和治理绩效改进的保障。为了更好地激发基层工作人员的积极性，近年来各级政府加大了在基层遴选机关工作人员的比重，给在基层服务到达一定年限的大学生村官、“三支一扶”人员在公务员和事业单位招考中實施加分政策等激励措施，基层工作人员的工作热情和主动性得到一定程度地提高。但是，在不断完善针对基层工作人员的激励机制的同时，党中央和国务院以及各级地方政府纷纷出台了针对基层工作人员的各种约束机制，加大了对基层工作人员在乡村治理中的问责力度，一票否决成为很多考核项目的惯常用法。构建激励和约束机制的目的，都是为了规范工作人员的行为，提升行政运行的绩效。但是，与现有的有限的激励机制相比，针对基层工作人员的约束机制来自于各级政府、各个部门，约束的种类多，考核的标准过于严格，激励与约束机制并未取得有效平衡。在较为恶劣的工作环境、不高的收入水平、较少的晋升机会和较多较严厉的问责约束的基层工作现状面前，基层政府工作人员的被动应付和消极作为日渐成为工作的常态，工作倦怠感不断呈现，乡镇政府的工作人员流失问题较为严重，导致乡村治理水平的提升和乡村治理绩效的改善更加艰难。

5.忽视软治理导致乡村治理对治理资源投入的高度依赖。乡村治理是乡政与村治的结合。从乡政视角看，基层政权建设需要通过制度化的手段来完成乡村治理秩序的建构，制度、法律和政策等外部规则的供给是基层政权治理乡村的主要手段。从村治维度来看，乡村治理是一个村民自我完成乡村治理秩序建构的过程，村规民约、乡村精英、自我调解、农村合作组织等应该在乡村治理中起到主体作用，实现软治理的目的。因此，乡村空间作为国家基层政权建设与村民自治的交汇点，需要将外部的硬治理和内部的软治理有机结合，外部的治理规则要与内生治理规则之间协调和兼容。但是在实际的乡村治理过程中，乡村硬治理可以在短期内取得乡村治理秩序塑造的效果，而软治理需要依靠软法和软权力作为乡村软治理的法理基础，更多地采用心理疏导、人文关怀等“柔性”执法手段来实现乡村治理的目标[10]，所需的周期较长，治理成效显现的过程也较慢。在繁重的绩效考核压力之下，包括乡镇政权在内的各级政府习惯于通过制度供给和政策驱动来推动乡村治理的进程，源源不断的资源下乡虽在短期内起到了一定的乡村治理秩序重构的效果，但也生成了乡村治理成效的改进对于治理资源投入的高度依赖，这种由外部力量的嵌入建构起的乡村治理秩序异常脆弱，外部资源的撤离和乡村内部结构的断裂都极易使乡村治理陷入无序状态，难以从根本上解决乡村治理的困境，实现乡村地区的长治久安。

三、乡村治理困境的消解：资源适配驱动乡村治理秩序的重塑

乡村治理困境的生成是诸多因素所致的结果，既有治理主体权责分配上的失衡和资源配置的不均，也有治理手段的重硬轻软，还有基层工作人员激励与约束机制的不完善。乡村治理面临的治理绩效的改进对资源投入的高度依赖和基层工作人员的消极作为的工作状态既是当前乡村治理困境的现实表现，也在不断地考验着现有乡村治理秩序能否继续维系下去。乡村治理困境的消解，需要从转变乡村治理思维、增强乡镇政府权限、丰富基层治理资源、完善乡村治理手段、激发基层工作人员积极性等多个方面来施策，通过资源的适配来驱动乡村治理秩序的重塑，实现乡村治理的善治目标。

1.转变兜底型的乡村治理思维，赋予乡镇政府在乡村治理工作上的自主性。乡村治理是一项复杂的系统性工程，作为乡村治理主体之一的乡镇政府直接面对基层群众，管理的微观事务多，面对的治理风险点多，乡村治理的任务比较繁重。在现有的乡村治理中，以维护稳定为主导的治理思维，使得乡镇政府被赋予了全能的兜底型政府角色。兜底型政府角色要求乡镇政府一方面要完成各级政府和相关职能部门下达的各类治理任务，并形成相应的汇报材料来接受上级政府和部门组织的各类检查、评估等工作，工作进度或者工作结果不达标将面临相应的惩处，采用一票否决的事项较多，工作的难度较大。另一方面，乡镇政权还要承担处理基层群众反映的各类问题以及乡村治理中存在的其他问题，要承担起将所有问题和矛盾化解在基层的重任，某个环节出现个别问题也将面临被问责和一票否决的风险。以维护稳定为主导的治理思维和全能的兜底型政府角色定位，不仅使得乡镇政府承受着巨大的治理压力，更使得乡镇政府失去了在乡村治理工作中的自主性，灭火而非主动排查火灾隐患并及时处置隐患成为乡镇政府工作的常态。目前，乡镇政府正面对着在有限的治理资源与日益增加的治理需求之间、在有效回应上级考核与及时回应基层群众需求之间如何做到有效平衡的困境。

鄉村治理的问题发生在乡村空间，但问题的根源并非都出自于乡村和乡镇政府，问题的解决需要多级政府和多个部门协调联动，乡镇政府不仅不是全能的，也不可能做到全能。为此，需要转变当前乡村治理的思维，要坚持以人民为中心的基层治理思维，将维护乡村地区稳定与及时发现和处置乡村治理问题并重，满足基层群众的美好生活需求的结果必然是基层治理秩序长久而持续的稳定。如果乡村治理中出现一些不稳定的问题，一定是基层工作中的某些方面还存在不足，部分群众的合法利益没有得到有效维护和切实保障，需要认真细致地查问题、找原因、想对策，而不是一味的利用非常态的手段来实现乡村地区的稳定。同时，要赋予乡镇政府在乡村治理工作中的有限政府的角色定位，认真做好乡镇政府与上级政府之间的权责划分工作，恢复乡镇政府在乡村治理中的自主地位。例如，2018年10月，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，专门对严格控制主要针对乡镇政府的督查、检查和考核总量作出明确规定，并对如何进行改进的方式和方法提出具体要求，给乡镇政府回归真正意义上的一级政府提供了契机。

2.增强乡镇政府权限，切实提升乡村治理资源的使用效率。实现乡村治理困境的消解，推动乡村治理秩序的完善，不仅需要国家加大对乡村治理资源投入的力度，更需要将用于乡村治理的资源和经费最大可能地下沉到基层，由基层来统一整合使用经费和资源，切实提升乡村治理资源的使用效率。乡镇政府是乡村治理的主体之一，赋予乡镇政府适当的治理权限和必要的治理资源是做好乡村治理工作的保障。但是，在以项目制为主导的乡村治理中，乡镇政府在权力配置和资源获取上均处于劣势。项目制是当前上级政府对基层下达财政转移支付资金的主要形式。基层政府在拿到各级政府下达的项目后，虽然获得了项目资金的支持可以开展相应的工作，但是在项目经费的使用上受到的制约较多，并且获得的项目与不同地区的基层治理实际和需求差异甚大，导致基层政府的工作主要围绕着上级下达的项目运转。项目实施过程中和实施结束后，基层政府要向上级定期报送项目执行情况和执行结果的各类材料，部分项目还要接受上级政府组织的专家、第三方的多轮评估。

同时，项目制的实施虽然可以将上级政府的政策导向以项目的形式下达给基层，从而确保上级政策意图的实现。但是由于我国国土面积辽阔，各地域之间的情况差异较大，基层政府在什么阶段需要实施什么项目，项目进度如何和项目成效有无达到预期，主动权和决定权应该交由基层民众和基层政府，因为基层民众对自己的真实需求最清楚，基层政府也因离基层民众最近也最能了解到基层民众在特定时期内的生活和生产等方面的需求。因此，项目制并非是推动基层治理规范化的良方，不仅束缚了基层政府工作的空间，项目的检查、评估和结项验收等耗费了上级政府和基层政府大量的精力和财力。为此，需要改变现有的乡村治理权限和资源配置上失衡的状态，将与乡村治理有关的权限和更多的资源直接赋予给乡镇政府，降低以项目形式下达治理资金等资源的比重，赋予乡镇政府统筹使用治理资源的权限，切实提高乡村治理资源的使用效率。

3.注重乡村内生治理秩序培育，重塑乡村治理空间。乡村治理工作的推进，需要治理主体投入一定数量的治理资源。乡村治理绩效的提升与国家在乡村治理上的投入多少存在一定关联，但未必都是正相关。当前，我国乡村治理资源的投入逐年加大，但是乡村治理中暴露的问题和存在的风险依然较为突出，并且现有治理秩序的维系对治理资源投入的依赖不断加大。上述现象的存在，虽与当前乡村治理工作面临的难度和复杂程度有关，但更与各级政府忽视对乡村内生治理秩序的培育有关。乡村治理是乡村空间的治理，村民是乡村治理的主角，村民之间在日常交往中形成的“软法和软权力成为乡村软治理的法理基础”[10]，在乡村治理中扮演着非常重要的作用。目前，在基层政府硬治理日渐受阻和治理能力弱化的情境下，以社会文化价值共识的形塑能力、社会心理的干预疏导能力和社会合作共治的沟通协调能力为主要内容的软治理应该成为基层政府治理能力重构的主要路径。[11]因此，在乡村治理中，我们需要处理好乡政与村治的关系，要注重培育和引导新乡贤在乡村治理中发挥重要作用，要注意协调好外部治理规则和乡村内生规则之间的有机融合，通过外部力量推动和内生秩序提升，重塑乡村治理空间，实现依靠外部资源投入和内部治理规则双轮驱动的乡村治理新格局。

4.坚持纠错与容错并举，激发基层工作人员的积极性。基层工作人员是乡村治理的主要依靠力量，基层工作人员的工作积极性直接关系到乡村治理的成效如何。目前，影响基层工作人员积极性的主要因素是对他们的约束机制和激励手段如何平衡的问题。当前，乡村治理工作非常繁杂，不仅问题多，而且极其容易遇到与政策规定相背离的特殊情况，需要基层工作人员具备一定的灵活性和工作艺术。同时，基层工作人员存在晋升空间有限、待遇不高、问责较多等问题，直接影响到基层工作人员的主动性和积极性。对此，一方面要改变当前针对基层工作人员的刚性约束机制过多的问题，坚持纠错与容错并举，慎用一票否决，把基层干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来。[12]另一方面，要适当提高基层工作人员的待遇，增加基层工作人员的晋升机会，在领导职数投放和职级晋升上向基层工作人员倾斜，加大省市机关面向基层选拔工作人员的力度，切实提高基层工作人员的积极性。同时，要在保障政府行政编制总量不增加的情况下，合理整合现有行政编制，增加基层政府的行政编制数量，解决基层治理人员数量不足和专业性不强的问题。

实施乡村振兴战略是健全现代社会治理格局和固本之策。2018年9月出台的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》強调，要把夯实基层基础作为固本之策，推动乡村组织振兴。改革开放以来，我国各级政府不断加大在乡村治理上的制度供给和资源投入的力度，乡村治理取得了显著成效。但由于乡村治理存在资源配置失衡、乡镇政权权小责大、注重乡村硬治理等问题的存在，使得乡村治理秩序的建构和维系对治理资源投入的依赖较大，乡村治理成本较高。对此，要改变传统的以绝对稳定为主导的乡村治理思维，坚持维护大体稳定和优化处置问题并重，赋予乡镇政府更多的资源和权限，注重培育乡村内生治理秩序，提高基层工作人员的积极性，通过权力和资源的合理配置、硬治理与软治理并重、外部推动与内部生成相结合等方式来切实提高乡村治理资源的使用效率，减少乡村治理对资源投入的高度依赖，推动乡村治理长效机制的搭建，助力乡村振兴战略的有效实施。

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