土地征收范围之公共利益的界定

张文睿

摘 要：《中华人民共和国宪法》第十条第三款明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”对此，《物权法》和《土地管理法》与宪法的规定一脉相承，在立法理念上采取了“重公轻私”的立场。但是由于土地征收立法中对“公共利益”的模糊规定，导致了土地征收过程中的一系列尖锐问题。因此，如何界定公共利益，以更好地规范政府的征收行为，保护土地权利人的合法利益，成为了当下的一大难题。

关键词：土地征收;公共利益;规范路径

引言

在我国的现行法律规定中，对土地进行征收的唯一合法理由便是基于公共利益的需要。然而，法律对于公共利益的概念、类型却是含糊其辞。政府在征收土地的过程中权力过大，使得农地非农化范围逐年扩大，土地利用效率低下、结构不合理、集约度不高的情况十分突出。因此，界定“公共利益”的内涵与外延，确定土地征收的合理范围，迫在眉睫。

一、现行法律中对“公共利益”的界定

在《宪法》、《物权法》以及《土地管理法》中，都未对公共利益的概念进行明确解释，只有国务院2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中采用“列举+兜底”式的立法模式，对于公共利益进行了一定程度上的明确。

然而，这种列举式的说明，并不能穷尽对公共利益的解释。在生活中，政府征收土地往往是为了提高财税收入：据财政部的数据，土地财政占了一般公共财政收入（本级）的一半，当然也包括一些与之相关的税种。土地财政严重制约了地方经济社会的健康发展，也给土地资源造成了极大浪费。

二、土地征收过程中因“公共利益”所产生的突出问题

（一）公共利益界定缺乏规范的程序

《物权法》以及《土地管理法》并未规定“土地征收的程序”问题。因此，如何启动土地征收程序，如何审批征收土地中有关公共利益的相关事项，如何对被征收者进行补偿以及补偿的方式，法律条款都没有给出明确具体的答案。公共利益并没有得到法律程序上的保障。

（二）公共利益界定纠纷中司法救济的乏力

土地征收属于行政行为，而在行政领域，被征收人获得救济的方法，只有行政复议和行政诉讼两种。然而，在进行行政复议时，政府又怎会轻易撤回自己的征收决定？因此土地行政机关在处理行政复议时一般都以消极的态度处理。而在行政诉讼的过程中，由于法律规定的不明确，法院作为中立的裁判者在面对土地征收纠纷案件时也会消极待之甚至是直接回避。被征收人求助无门，致使公共利益的界定问题一拖再拖。

三、公共利益之规范路径

公共利益之界定，直接影響到我国土地资源的利用效率。为了防止土地资源的浪费，更好地保障土地权利人的合法权益，笔者结合国外的立法经验，提出以下几种规范路径：

（一）实体立法方面

首先，必须在立法上给“公共利益”一个明确的，符合当前实际的定义以确定其内涵与外延。

“公共利益”一词是一个常见的法学概念。想要完全穷尽其内涵并制定出一个完美无缺的概念是不可能的。但是西方国家的征收经验告诉我们，在坚持“最大多数人最大幸福”的原则之下，通过判例法和成文法相结合来界定公共利益，是一种通行且高效的手段。

1、《宪法》意义上的“公共利益”，应当结合我国土地征收的实际情况，对这一概念作出原则性的规定，即在实体上的，能够为公众所公用或者为公共事业所需要的利益。

2、《物权法草案建议稿》第四十八条中，梁慧星教授已经明确了公共利益的大致边界，以限制土地征收的范围，防止国家公权力过分的侵害公民私权，这样的立法条款应当予以肯定。

3、最后，应当有专门的土地征收法，结合《宪法》和《物权法》、《土地管理法》的有关规定，来让立法者明确公共利益的边界，征收的条件、范围以及征收程序和补偿、救济的途径等等规范土地征收。通过制定专门的征收征用法律，立法者可以对土地征收进行更加详细、系统以及全面的规定。

（二）程序立法方面

纵观世界各国，当代法治国家土地征收实践中公共利益的界定主要有三种模式：议会审查模式、司法审查模式和行政机关审查模式。而在我国，政府作为征收机关，常常集土地使用申请人、征收决定人和行政复议审查人的角色于一身。

笔者认为，想要在我国现行的制度结构之下寻找一个公平正义的公共利益界定机制，就一定要在土地征收的审批程序上引入外力监督以形成对公权力的制约。最为有效的便是让公众参与其中.

至于如何让公众参与，可以有以下几个办法：

1、公告制度的改革：我国的公告制度是在征地方案获得批准后，对该征地信息进行公告，且其中并没有对公共利益的相关问题进行说明，很难经得起公众的考验。

因此，吴高盛教授认为：首先，公告时间应该修改为征收决定作出之前，而不是在征收方案被批准之后方才公告;其次，公告形式不应仅局限于张贴公告，还应该包括通过报纸以及网络发布征收消息以使更多的人可以获悉征收的消息;公告应该载明：征收征用的用途、法律依据;关于征收的听证会情况及成果;人大对该建设项目的审议;征收土地的面积以及地上附着物情况;被征收人的补偿情况;被征收人的权利等等。

2、听证程序的引入：

听证程序是我国政府合法行政、合理行政的最有效的制约。

我国应当在土地征收的过程中，建立起包括行政机关、相关利益人以及公共利益的代表人在内的听证制度。在听证会上，听证代表人有权阐述自己的观点并提交证据，同时进行辩论，最后出具书面意见等。

结语

“公共利益”作为法律意义上的典型模糊概念，想要完全穷尽其内涵并不现实，但是我们不能因此而止步不前。对“公共利益”的界定，直接影响到了国家公权力与公民私权之间的关系矛盾。妥善的处理这一矛盾，是建设法治社会的需要和要求。

而当下，我们所能做的，就是随着时代的发展不断丰富其内涵来为法治的进程打下基础。关于公共利益的规制和界定还有许多值得研究的地方，笔者将会日后的实践中进行更深入的思考。

参考文献

[1]马亮.论土地征收中公共利益的界定[J].洛阳师范学院学报.2017.（6）

[2]王红建.土地征收立法研究[J].郑州大.2012.5

[3]李银凤.《论土地征收制度中的公共利益的界定[J].城市建设理论研究（电子版）.2017.（7）