浅议粮食流通体制改革与产业发展

杨世清 张伟

摘要：粮食流通体制经过40年的改革，虽然已经基本建立了以中央和地方储备粮为主的粮食宏观调控体系，以国有、民营、混合、个体等多种所有制共同参与的粮食流通市场体系。但在粮食事业发展中新出现的粮食产后服务体系不适应，粮食物流体系不完整、粮食质量安全保障体系健全、粮食收购政策未真正保护农民利益、粮食库存结构不合理、粮食仓储设施投入不足、粮食应急网络和粮食信息系统不健全等制约粮食事业持续健康发展的矛盾和问题，仍然需要我们以改革永远在路上的精神不断探索和完善。

关键词：粮食流通 改革完善 产业发展

改革促发展、改革提效率、改革让国人生活得更好，这些在粮食流通改革中均得到了充分体现。回顾40年前或更早些时候，粮食实行并延续着统购统销的既有政策，高度的计划经济體制，粮食按计划凭证供应，粮票也可与人民币等同，粮食供给关系影响着每一个国人的生老病死、读书就业和身份地位，是关系国计民生的特殊商品。粮食流通体制的变革，伴随着经济体制的改革而不断发展，上世纪80年代初，得益于土地承包政策的实行和粮食产量的增加，曾经牢不可破的粮食统购统销政策就此开始出现市场经济的萌芽，特别是议购议销这一新生事物的出现，有效地补充了粮食流通统的弊端，大多数人吃饭的问题开始变得不再那么困难，中央对地方政府实行粮食购销包干，取消征购改为合同定购等改革政策的实施，虽然显得比较温和，但它实实在在地说明，粮食流通体制已经在发生着适应市场经济发展的深刻变化。进入90年代，粮食流通体制改革更是波澜起伏，从1992年的扩大粮食购销体制改革试点、放开粮食购销价格，到1993年下半年的粮食价格大幅波动，故1994年年中又将粮食销售价格由放开调整为国家定价，并实施凭证定量供应;从1995年的深化改革、实行两条线运行，到1998年实施的“三项政策、一项改革”等，既为粮食流通体制改革作了有益探索，也为粮食流通体制的彻底变革吹响了冲锋号。进入21世纪，如火如荼的以取消粮食定购、实行农民自主经营，放开粮食市场、实行经营主体多元化，放开粮食价格、实行随行就市，建立和完善粮食储备制度、增强调控能力为主要内容的粮食购销市场化改革在全国先后实施，从而彻底宣告旧的以统购统销为主的粮食流通体制彻底退出历史舞台。此后，虽然经历了粮食流通新旧体制的交替和阵痛，但粮食产量的稳步增长、粮食市场价格的相对平稳、粮食供应的日渐充裕、粮食商品的丰富多彩、财政负担的大量减轻等，均足以说明，粮食流通体制改革取得了很大成功。

习近平总书记指出，改革开放只有进行时、没有完成时。党的十九大报告中，改革、发展也是出现频率最高的热词。我国粮食流通体制改革虽然取得了成功，在改革后的10多年间，以中央和地方储备粮为主的宏观调控体系虽然已经初步建立，国有、民营、混合、个体等多种所有制共同参与的粮食流通市场主体虽然也初步形成，但事物运行中必然会出现的一些深层次问题，仍需要我们契而不舍地探索解决。

一、推进粮食供给侧改革，着力解决粮食产业发展滞后问题

习近平总书记提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”以来，供给侧结构性改革已经实施了3年时间。供给侧结构性改革在粮食部门改什么？笔者认为，首先要深化对整个粮食产业的改革。

（一）构建多元化的粮食产后服务体系

粮食购销市场化改革以后，原有的粮食产后服务体系被完全打破，虽然经历了近20多年的重新构建，但粮食产后服务体系一直未引起足够的重视，其不适应粮食产业发展、不适应种粮农民需要的矛盾也比较突出。主要表现在粮食专业合作社发挥作用不明显、代农服务体系基本未建立、基础设施配置不合理、企业和农户参与积极性均不高等。随着粮食供给侧结构性改革的深入特别是国家实施的乡村振兴战略，为构建多元化的粮食产后服务体系提供了难得的历史机遇。粮食产后服务体系的理想模式是整合国有粮食企业、粮食专合组织和粮食加工企业的仓储、渠道、人才、设备等资源，因地制宜为农户提供粮食清理、干燥、储存、加工、销售等一条龙服务，其难点是如何才能让实施主体得效益、有干头？如何让农户得实惠、有好处？除了实施规模化经营、市场化运作之外，各级政府在其中起着举足轻重的作用。

（二）完善多元化的粮食物流体系

当前，我国粮食物流体系尚不完善，与粮食产业健康发展不相适应。成本高，损耗大，耗时长等是粮食物流中长期存在的痼疾仍然没有得到根本性解决，也与当前四通八达的公路、铁路、水路网不匹配。条块分割、各自为政，是导致粮食物流难以形成有效体系的制度障碍，对粮食物流体系建设投入不足，则是导致其与国民经济发展不同步的主要原因。中国是一个人口大国，粮食物流体系的畅通、高效，对增强国家粮食应急反映能力至关重要。在四川，特别要充分发挥长江等黄金水道的作用，充分利用好泸州、宜宾两个全省重要的长江口岸（目前，泸州市纳溪区依托石龙岩码头规划拟建的粮食产业物流园区，区位优势就十分明显），发展现代粮食物流项目，创新粮食多式联运供应链物流体系，推广和实施散储、散运、散装、散卸业态，加快粮食物流公共信息平台建设、粮油运力协调机制建设和粮食运输统计信息系统建设。完善粮食物流体系建设，国有粮食企业应起主导作用，在政策导向上，应该给社会资本更多的支持和优惠，使其成为粮食物流体系建设的重要力量。

（三）健全多元化的粮食质量安全保障体系

粮食质量安全是民生工程，与提升广大人民群众的幸福直接相关。曾经发生的陈化粮、毒大米、地沟油等事件让人们胆颤心惊、印象深刻。为确保这类事情不再发生，健全多元化的粮食质量安全保障体系是不二选择。粮食质量安全保障体系建设首先应从法律和制度上给予规范。其次要建立强有力的执法队伍和监督机制。再次要建立以县级为基础的公益性粮食质量安全检测体系。此外还应建立以所有粮食加工企业为基础的全覆盖粮食质量安全检测网络。各级政府应加大对粮食质量安全保障体系建设的投入和支持力度，充分整合粮食检化验资源，逐步建立横向互通、上下联动的粮食质量安全检测体系，为人民群众吃得好、吃得安全提供切实保障。

二、完善收购保护价政策，着力解决粮食供求中存在的问题

粮食收购保护价政策的初衷是保护种粮农民利益，解决种粮农民卖粮难问题。2004年以来，国家先后12次出台了粮食收购保护价政策，这一政策曾经对保护种粮农民利益，解决种粮农民卖粮难发挥了积极作用，对推动我国粮食连续10多年增产也功不可没。但是，这一政策对增加种粮农民收入的效果呈逐年递减趋势，对堆积国家粮食库存，增加财政支出则呈逐年递增趋势。粮食收购保护价政策需作进一步完善，使其能真正保护农民的种植积极性。

（一）改革粮食收购保护价的补贴方式

当下，粮食收购保护价对种粮农民吸引力不大，特别是在中西部地区尤为明显。随着种子、农药、化肥、人工成本的逐年增加，种粮成本高于收入的现象普遍存在，且粮食流通环节过多，种粮农民受益不大。改革粮食收购保护价补贴方式，就是要讓种粮农民得到更多实实在在的好处。如何改，专家和同行们都提出了不少好的建议和方案，关键是决策者的决断和决心。改革的目的是要促进粮食生产，保证粮食安全，减轻财政负担，让种粮农民得实惠。

（二）探索实施粮食种植区域性调整战略

日前，实现农业现代化在粮食种植上体现得还不充分，特别是在西部地区，以人力为主的生产模式还主导着粮食种植，这也是种植粮成本居高不下的重要原因。习近平总书记金山银山不如绿水青山的重要论断，为探索实施粮食种植区域性调整战略提供了理论支持。目前，我国13个粮食主产区粮食产量占全国总产量的76%，其中：冀、内蒙古、辽、吉、黑、鲁、豫等7个北方主产区占全国总产量的近五成，而川、云、贵、藏等大量以山地、丘陵为主的省区，粮食产量仅占全国总产量的24%，且付出的成本远高于上述粮食主产区。扩大适宜粮食种植区的粮食生产能力，压缩中西部的粮食生产能力，挖掘沿海地区的粮食生产潜力，还不宜耕种地区的绿水青山，并通过日渐完善的水路、陆路交通网络对中西部粮食需求给予保障，应提上议事日程。第一项南水北调工程已经顺利实施，且对改善京、津、冀等地的生态环境效果明显。第二项到大西北的南水北调或称南水西调工程数十年前就已有相关专家进行了论证，虽然距离实施还很遥远，但应该不是梦。届时，我国粮食种植的区域性调整战略必将发生并将对保证国家粮食安全起到重要作用。

（三）调整粮食库存结构

中国有13亿多人口，吃饭问题是大事，说中国粮食多了，是不客观的，说中国的粮食库存结构不合理，是符合实际的。稻谷特别是籼稻、玉米这两大纳入保护价收购的粮食品种，在国家粮食库存中占距着主导地位，在近10多年来所形成的越是保护价收购种植得就越多库存就越大的恶性循环中，国家为此付出了较大代价。以四川2013年保护价稻谷为例，每吨收购价2760元，拍卖成交价2000左右，3年仓储费用300元，利息150元左右，收购费用50元，加上正常损耗，每吨亏损在1200元以上。当年，全国保护价收购稻谷、玉米等各类粮食8245万吨，不说每吨亏损1200元，就是亏损少一点，财政负担之重可想而知。再说玉米，直到2017年底才基本消化完2013年以前库存，政策性库存比历史最高点也仅下降28%，压力仍然十分巨大。保护价收购的初衷是保护种粮农民利益，但真正的好处则在中间环节，结果就是国家财政承担大额补贴，种粮农民得到的好处有限，对粮食生产的保护和推动作用也在逐渐减弱。因此，适时对保护价收购制度进行完善，调整粮食库存结构，把稻谷、玉米等过高的不合理的粮食库存降下来，意义重大。

三、构建粮食基础设施网络，着力解决应急能力不足的问题

应该说，改革开放40年来，国家对粮食基础设施进行了巨大投入，特别是实施粮食购销市场化改革以来的10多年间，粮食基础设施更是经历了失而复得和重新构建的过程。随着市场化、智能化、信息化对粮食基础设施提出的新要求，粮食基础设施的重新构建还远没有结束。

（一）加快构建功能齐全的粮食仓储设施

在层次上，构建以国有粮食企业为主，民营粮食企业为辅，农户科学储粮小粮仓为补充的多渠道粮食仓储设施网络。在功能上，注重粮食仓储设施机械化、智能化、现代化建设，加快低温仓储设施项目建设和应用，逐步构建多元化、多形式、多层次的绿色粮食仓储体系和绿色低温储粮体系。在资金上，除国家应继续加大对粮食仓储设施建设的投入外，应加大对民间资本在粮食仓储设施建设上的扶持力度，鼓励和支持其参与粮食仓储设施建设，共同构建适应保障粮食安全和应急需要的粮食仓储设施网络体系。

（二）加快构建立体便民的粮食应急网络

粮食购销市场化改革前以国有粮食企业为主的粮食购销网点已不复存在，随着新的粮食购销体系的建立而诞生的大量粮食购销网点，则多以民营或其他所有制形式存在。如何把已经占主导地位的符合条件的非国有性质的粮食购销网点纳入粮食应急网点范围，既考验我们的智惠，也很有必要。同时，要继续加大国家对粮食应急网点建设的投入，通过建设集中收购销售、仓储物流、加工贸易、质检配送为一休的多功能粮食产业园区，通过实施和推动“电商+社区店”等新模式新业态，通过放心粮油便民店的持续实施，促进和推动粮食应急网点跨越式发展，为应对突发事件下的粮食安全提供保障。

（三）加快构建快捷高效的粮食信息系统

粮食流通行业的信息化、网络化建设明显落后于时代，设备陈旧，信息收集、处理、分析能力较低，信息传递速率不高，信息质量较差，各地粮食信息不能及时、可靠地传递和共享，已经在一定程度上制约了粮食流通的效率和粮食产业发展。以当前的技术和条件，建设快捷高效的以大数据为主要内容的粮食信息系统，将不是问题，也应该被提上议事日程。我国地域千差万别，粮食生产也各有特色，高效的粮食信息系统的建立，既可以解决粮食品种、产量、质量、供求、价格等信息的互通和交流，也可以解决粮食流通中零无序重复运输的高成本、低效率，还可以为广大人民群众提供更多的消费信息选择，以满足其对优质粮油的需求，最关键的是快捷高效的粮食信息系统可以为决策者提供更加快捷准确的数据资料。

结 语

改革与发展是永恒的主题。自改革开放以来逐步实施的粮食流通体制改革，是保证粮食事业持续健康发展的内在动力，改革推动了粮食产量的稳步增长、粮食市场价格的相对平稳、粮食供应的日渐充裕、粮食商品的丰富多彩，对满足人民群众日益增长的对优质安全的粮食商品的需要更是功不可没。改革永无止境，对新出现的制约粮食事业持续健康发展的矛盾和问题，我们必须结合实际地持续推进和实施，不断推动粮食产业的健康发展。

（作者单位：泸州市纳溪区粮食局）