粮食安全的政策效应与保障策略探讨

郭恬 卢俊玮

[摘要】粮食安全是基本民生和国家安全的重要内容，保障粮食安全是许多国家的基本国策。本文利用1949-2017年的农业统计面板数据资源，分析我国农业政策对粮食安全的保障效应，在此基础上探讨保障粮食安全公共政策的需求，提出保障粮食安全的实施策略：藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民。

[关键词】粮食安全;政策效应;面板数据;政策需求;策略

党的十九大报告明确提出，要“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。粮食安全关系我国社会稳定、国家经济发展、国民生活水平的提高，随着我国经济城乡居民生活水平、城镇化水平等的不断提高以及人口的快速增长，我国粮食的需求量也在不断增长。作为农业生产大国与粮食消费大国，粮食安全问题显得尤为重要。我国粮食产量虽然在不断提高，但是也面临不少挑战，出现了生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。生产成本过高，粮食价格全面高于国际粮食价格，竞争力低下，我国粮食存储还存在库存粮食多、库存设施水平不高、收储方式不精细等短板。对于我国这样一个拥有十几亿人口的大国而言，未来粮食供求的结构性矛盾仍将存在。为确保我国的粮食安全，要健全和规范国家粮食储备体系，建立粮食生产与安全供求预警体系，放开粮食市场，建立健全国家宏观调控下的统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系，建立区域平衡与协调的糧食安全体系，大力发展现代农业、集约农业，提高资源利用率，提高科技贡献率。本文以1949-2017年的农业统计面板数据资源为切入点，分析我国农业政策对粮食安全的保障效应，探讨保障粮食安全公共政策的需求。1 粮食生产领域的政策效应分析

1949-2017年我国粮食总产量变化见图1。中华人民共和国成立以来，我国粮食生产总量不断增加，1949年全国粮食总产量11 318万吨，2017年为61 791万吨，达到1949年的5.5倍，实现了“中国用7%的耕地养活世界22%的人口”。粮食产量的持续上升，主要源于科技进步和政策引导，本文主要分析粮食安全的政策效应。

1.1 “以粮为纲”带来的增产效应

中华人民共和国成立之初，党和国家高度重视农业生产，出台一系列支持粮食生产的政策，重点解决全国人民的温饱问题，包括农业互助组、初级合作社、高级合作社等，以期推进农业发展。1958年，毛泽东同志正式提出“以粮为纲、全面发展”的口号，将解决农民温饱和社会粮食需求问题提到了国策层面。“三年困难时期”之后，针对粮食供应紧张的现实，党和国家对粮食生产投入了更多的关注。1960年，《关于全国农机工作会议的报告》指出：我国社会主义建设已进入一个新的阶段，在这个新阶段，我国的农业应当以粮为纲，“粮、棉、油、菜、糖、果、烟、茶、丝、麻、药、杂”12个字统一安排，全面发展多种经营。这是“以粮为纲、全面发展”作为党指导农工作的重要方针被正式写入中央文件[1]。“以粮为纲”强调了提高粮食产量的重要性与必要性，即使在1966-1976年，我国的粮食产量也保持相对稳定的增长。各个地方市、县狠抓农业生产，同时，这一政策也对农业科技工作者起到了一定的保护作用，推动了现代农业科技的发展与粮食产量的提高。

1.2 “三年困难时期”与政策纠偏

“三年困难时期”是指我国在1959-1961年，南于“大跃进”运动和片面强调发展工业而忽视农业所造成的粮食极度短缺，加上苏联催逼我国政府还债，全国粮食产量跌入历史低谷，导致全国性饥饿。1958年，中国共产党第八次全国代表大会第二次会议上通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线及其基本点，这一指导思想的出发点是希望尽快改变我国经济工业农业落后的状况，尽快完成社会主义现代化建设。但一味地设定高指标，追求高产，忽视了客观规律，片面夸大了人的主观能动性。这一时期，高指标、瞎指挥、浮夸风、“共产”风等错误大肆泛滥，同时，工农业生产受到了巨大的冲击，遭到破坏，国民经济比例严重失调，人民的生活也愈发困难。“大跃进”经济发展模式具有片面追求增产而忽视客观规律，力争高速度的赶超战略和工农业并举的全面增长战略，经济决策权下放到各省、市、自治区以及以下的地方，而不在集中于中央各部等局限121。人民公社化运动违背了生产关系要与生产力相适应的客观规律，出现了盲日向共产主义过渡的现象，粮食短缺问题更加严重。1962年以后，党和国家认识到问题的严重性，迅速组织全国农民恢复生产，继续推进“以粮为纲、全面发展”的农业方针，使粮食产量回复到持续增长局面。

1.3 “放开粮食市场”的利与弊

20世纪80年代开始，我国全面推进经济体制改革，1979-1984年开始有限制地引入市场机制，国家调整农产品价格，开放集市贸易;1985-1991年，稳步推进从统购统销向计划流通与市场流通并存的“双轨制”，取消统购政策，保留统销价格;1992-1997年，全面引入市场机制，推进农产品价格改革，取消粮食统销价格，定购粮实行保量放价;1998年以后，农产品流通领域逐渐构建国家宏观调控下的农产品市场价格形成机制131。自我国2001年加入WTO后，粮食对外贸易更加频繁，随着贸易自由化的推动，我国粮食受国际粮食市场供求及粮食价格波动也日益明显，从而出现了2002年我国粮食产量的第2个低谷，2003年粮食总产量下降到43 070万吨。我国是一个人口大国，粮食自给率的下降，势必带来一系列问题，甚至导致“国际恐慌”，出现“谁来养活中国人”的质疑。由此可见，粮食生产的民生保障和国家安全责任，决定了“放开粮食市场”只能在有限的范围内放开，而且必须介入国家政策导向[4-5]。

1.4 “托市”政策的得与失

2003年我国粮食决产量再次跌入低谷，引起了党和国家的高度重视，并从2004年开始实行粮食最低收购价格政策和农产品临时收储政策，本质上来说，这是农业生产领域的“托市”政策。“托市”就是托住市场粮价不跌，最低收购价政策是一个典型的粮食“托市”政策案例。粮食相关部门制定“托市”政策的主要目的是保障国家基本粮食安全、促进社会稳定、稳定市场粮价、增加农民收入、拉动经济增长、调动农民种粮积极性、保护农民利益。政府通过制定宏观的“托市”政策来保证粮食价格维持在一定的合理区间内，这样做可以稳定粮食价格、保护农民受益、促进农业发展。但从另外一个角度看，政府用其强制的力量去干预甚至改变粮食定价违背了市场规律，破坏了公平原则，不利j二粮食结构调整，增加销售成本会给粮食存储企业带来规范管理上的一些困难，增加政府财政压力，不利于我国农业国际竞争力的提升[6-7]。

2 粮食安全的公共政策需求分析

2.1 粮食价格形成机制与价格政策

我国2004年开始实行粮食最低收购价格政策，后又推出多种农产品临时收储政策，同时也逐步发现基于‘托市”策略的最低收购价格政策和农产品临时收储政策都存在不同程度的问题。2014年，国家启动了新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革，同时取消了市场的国家零储价，转为企业收储;2015年取消油菜籽的零储政策，同时启动了玉米价格改革;2016年改革试点启动，东北三省和内蒙古的玉米临时收储政策取消，实行“市场化收购+补贴”的价补分离新机制。以上政策的实施取得了-定的成效，但也存在渚多问题。为此，2015-2018年的中央一号文件都提出了推进农产品价格形成机制改革的要求，在尊重市场规律、坚持市场化的改革方向的前提下也要意识到价格支持政策对粮食生产有一定的促进作用，并做到价补分离[5]。

2.2 WTO农业协议与国内支持政策

在国际上，各国政府为保证本国粮食安全、稳定社会秩序、增加农民收入制定了一系列对农业进行保护的政策。这些政策的推动以政府为主导，以保护本国的利益为根本日的，影响了国际市场的农产品贸易、粮食交易，鉴于二这种情况《WTO农业协议》达成，协议主要包括降低农产品的国内支持、提高农产品的市场准入、限制农产品的出口补贴以及对动植物检疫措施的规定。我国对《WTO农业协议》的承诺必须履行，协议达成后有效解决了国际农产品贸易的争端，一定程度减少了贸易摩擦与贸易壁垒，提高了国际农产，品贸易的公平性。在国内，一系列与保障粮食安全相关的政策也逐步建立或完善，纵观历史，国家粮食政策从解放初期的“统购统销”保证城市粮食供应到后来的“大跃进”以及“人民公社化运动”带来的普遍饥荒现象，再到1978年起实行的“承包责任制”激发农民生产积极性，再到近些年的粮食最低收购价来补给农业领域，以及从2013年开始，中央政府不断出台各种政策和措施，鼓励土地流转和农业生产规模化经营，提升农业的规模效益和现代化技术水平，至今农业政策还在不断地调整与完善，不难发现，这些政策都有一个共同点：不断提高产量及人均粮食，保护国家粮食安全[9-10]。

2.3 公共福利均等化与农民权益保障

公共福利是国家和社会为满足全体社会成员的物质及精神生活基本需要而兴办的公益性设施和服务，涉及的范围广泛。从近些年中央召开的经济会议上不难总结出，公共福利均等化的要求与趋势越来越明显，只有公共福利实现均等化，国民的福利水平才能得到提高，国民期望才能够得以满足。社会福利均等化的问题实际上就是社会公平的问题，不管是城市居民还是农村居民都拥有同样的享受福利的权利，职业不分高低贵贱，各行各业的人都均等享有权利。农民权益保障问题在社会是否公平、公共福利是否均等化中值得被重视与改进。“三农”问题的核心是农民问题，具体而言即保障农民权益，增加农民收入的问题。现阶段出现了粮食连年丰收，但粮食库存量高，粮价下降农民收益少等问题，农民权益没有得到很好的保障，这些问题是由于国外粮食价格较低，粮食进口量增加而需求量没有相应增加而引起的。因此，要保持粮食供给量与需求量均衡，降低本国粮食成本，控制进口，提高粮食竞争力，保证粮食安全。

3 保障粮食安全的实施策略

3.1 藏粮于地

保障粮食安全的根本在耕地，“十三五”规划中提出要实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，对藏粮于地的理解首先要从其基本概念进行分析。“藏粮于地”是指在确保粮食满足国民需求甚至超过需求时，应该对部分土地采取如轮耕休耕的措施，提高土地肥力，保护土地粮食生产能力，维持粮食供求平衡，为粮食生产提供更大的动力。保护耕地面积与提高耕地质量是做到藏粮于地的关键。保住耕地就是保住老百姓的饭碗，坚守耕地红线就是守住我国约14亿人的口粮底线;实行土地休耕轮耕，实际上是提高土地质量，保护了土地的粮食生产能力，有利于可持续发展。制定永久基本农田保护政策，进行山水湖草路系统治理等基础设施建设，激活土地效能，实行“三权分置”与宅基地改革，合理休耕与持续培肥地力，提升耕地质量。

3.2藏粮于技

保障粮食安全的出路在于科技的提升。“藏粮于技”是指提高粮食产量与质量主要依靠科技。用科技手段维持粮食的供求平衡，根据粮食市场的动态形式，适时地采用相应的先进技术，以保持市场供求平衡为原则，提高科学技术的接续能力。要通过涵养土壤、推广优良品种、采取标准化高产高效绿色技术模式，提高粮食生产效率和水平。我国粮食生产科技水平含量不高，粮食仓储闲置与不足并存，机械化水平低，仓储硬件设施、智能化和节能化水平偏低。对此，应研究更适合我国耕地状况的农业机械来提高效率降低成本，推进农机、农艺的结合。采用先进科学技术对粮仓进行改造升级，改进储粮公司的管理和提升粮食储备质量。推进农业育种、种植科技创新，选育一些高产、优质、多抗的新品种，推广科学的种植技术。实施粮食丰产增效科技创新工程，进行中低产田改良与高标准农田建设，全面推进大田种植数字农业建设。

3.3 藏粮于民

我国的粮食储备体系属于政府主导型，虽然在统一管理、调控方面有一定优势，但我国农民存粮备荒意识逐渐减弱，农户存粮量趋于下降。要确保我国粮食安全，同样要重视农户的粮食储备，高度重视“藏粮于民”。要调动农民的积极性，提高农民素质，立足我国农村实际情况，制定有益于农民的藏粮政策。创新农户存粮的新思路，改善和提高农户存粮质量，积极构建以政府主导，加工、贸易等企业和农民积极参与的多元化国家粮食储备体系，实现政府储备和民间储备的协调发展。

4 结论

“手中有粮，心中不慌。”粮食安全的内涵是不断发展的，无论是数量安全与质量安全，还是粮食供应的稳定性与长期性，都是国家发展必不可少的。只有保障粮食安全才能促进现代农业的发展、维护社会稳定、促进经济繁荣。我国的粮食产量和价格也许和一些发达国家还存在着很大的差距，但是现在也为时不晚。我国已经越来越重视粮食安全问题，分析农业政策对粮食安全的保障效应，思考保障粮食安全的策略具有重要意义。

参考文献

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