湖北省1+1对口帮扶民族乡镇：成效、问题与对策

田雪 田钊平

摘  要：湖北省于2007年启动“1+1”对口帮扶工程，十多年来，这一帮扶工程已经在民族乡镇的基础设施、公共服务和产业发展等方面取得了显著的成效。但客观地说，这一工程仍然面临着部分民族乡镇的经济发展和公共服务水平依然较低、民族旅游业开发相对原始，同质化现象比较严重、资金依赖性高，財富积累意识薄弱，以及居民主动参与的积极性较低等问题。为了更好地应对和解决上述问题，进一步提高1+1对口帮扶民族乡镇的成效，有必要实施薄弱乡镇倾斜政策，进一步夯实薄弱乡镇的基础;优化旅游资源开发，充分彰显各民族乡镇的旅游特色;降低政策兜底依赖度，培养财富积累意识;普及社会治理理念，提高居民主动参与的积极性。

关键词：湖北省;民族乡镇;1+1对口帮扶

中图分类号：D630    文献标识码：A       文章编号：1003-1332（2019）03-0083-04

湖北省现有九里回族乡、湖北口回族乡、老湾回族乡、沔城回族镇、周郎嘴回族镇、芭蕉侗族乡、晓关侗族乡、长滩河侗族乡、下古坪土家族乡、卸甲坪土家族乡、潘家湾土家族乡和铁炉白族乡共12个民族乡镇。为促进这些民族乡镇的经济社会发展，湖北省于2007年启动由1个省民族宗教事务委员会委员单位对口支持1个民族乡镇，每年为民族乡镇办成1-2件实事的“1+1”对口帮扶工程。而随着帮扶工程的进展，这种“1+1”对口帮扶模式得到进一步拓展，结对主体与客体都实现了多元化[1]。各委员单位在找准各民族乡镇贫困根源的基础上，充分发挥各自的职能优势，制定和践行相应的发展规划和实施方案，在很大程度上促进了民族乡镇的发展。本文旨在总结湖北省1+1对口帮扶民族乡镇工程已经取得的成效，反思其仍然面临的问题，力图为这些问题的解决提出一些对策建议。

一、湖北省1+1对口帮扶民族乡镇取得的成效

总体而言，湖北省针对民族乡镇的“1+1”对口帮扶工程实施十余年以来，取得了显著的成效，其最为明显的表现是以下三个方面。

第一，基础设施显著改善。基础设施薄弱一直是制约民族乡镇经济社会发展的瓶颈，因此，完善民族乡镇的基础设施成为湖北省1+1对口帮扶民族乡镇的重点和关键项目。为此，各对口帮扶主体细化帮扶措施，调整倾斜力度，切实改善了各民族乡镇的交通、水电等基础设施。例如，九里回族乡利用6000多万元交通补助资金修建了通村公路198公里，完成了117公里乡村道路的改造升级[2]63;潘家湾土家族乡利用发展改革委员会投资的5000万元，完成了危房拆迁工作并使道路硬化率与用水用电覆盖率达到100%，潘家湾乡至宜都市区的车程缩短至30分钟[3];住房和城乡建设厅安排各项资金645万元，重点改进了沔城回族镇的污水处理设施和农村居住环境[2]78;卸甲坪土家族乡利用资金2000余万元，使得全乡90%的群众吃上了自来水[2]53。

第二，公共服务显著进步。一方面，文化教育事业发展显著。例如，教育厅实施了《沔城镇2015-2017年教育项目建设实施方案》，重点加强了沔城回族镇的教师队伍建设[2]6;民政厅和财政厅投资2000万元，改善了卸甲坪土家族乡3所中小学和2所幼儿园的基础设施，使卸甲坪土家族乡的教育实力从全市末位进入了中等行列[2]54;潘家湾乡新建了教师周转房、新建和改造了学生公寓，建成了6000多平方米的中小学校塑胶运动场，并利用项目工程资金10万多元对市博物馆进行了提档升级[2]68。除此之外，对民族乡镇居民的技能培训也得以有效开展。比如，教育厅将高校与民族乡镇相结合，联系武汉大学、华中科技大学等高校的专家教授对当地产业发展、旅游规划等提供技术指导[2]7;农业厅帮助晓关乡制定了系统的农业科技培训方案，开展实用技术培训班260期，培训农民2.6万次[2]33;交通运输厅则积极组织了交通建养技术培训[2]26。而文化教育对劳动生产率、人口、管理、科学技术都具有推动作用[4]56-57。在加大文化教育投入后，各民族乡镇的社会财富也在逐年增加。例如，周郎嘴回族乡的贫困户数比2014年减少了49.2%[2]82;九里回族乡农民人均收入在2016年达到了15599元，是1+1对口帮扶初期的2倍[2]62;晓关侗族乡年人均收入从2007年的1968元增加到了人均收入10000元以上[2]59。可见，文化教育的经济性产出使民族乡镇突破了脱贫阻力与代际贫困的循环。

另一方面，医疗卫生事业发展明显。自2007年1+1对口帮扶工程实施以来，各民族乡镇积极争取政策支持，将帮扶资金向医疗人才培养、医疗设备购置倾斜，并全面推进了妇幼保健与疾病防控工作。例如，卫生和计划生育委员会投资500万元用于支持老湾回族乡的卫生计生服务体系建设，使之在湖北省率先实现了乡镇卫生院、村卫生室的全覆盖;老湾回族乡修缮了乡中心医院，使其成为二级甲等标准的医院[2]41、43、85;潘家湾土家族乡卫生院和各村级卫生室也实现了一体化管理，医疗设备得到了有效改善[3]。各民族乡镇医疗卫生条件的有效改善为当地居民提供了良好的人身健康保障，极大地降低了民族乡镇居民的死亡率，有效促进了民族乡镇的经济社会发展。

第三，产业发展显著提升。一是特色产业稳步推进。特色产业是贫困地区脱贫的主导产业，也是其致富的有效途径[5]。1+1对口帮扶工程实施以来，各民族乡镇以特色资源为基础，有效发展了当地的特色产业。例如，林业厅帮扶铁炉乡，大力发展了其林业特色产业[2]37-38;农业厅则利用晓关侗族乡和长滩河侗族乡的特色茶叶，将其培植成为当地的支柱产业和龙头产业[2]59，89;潘家湾土家族乡更是建成了全国无公害化茶叶生产基地和全国农机化示范基地[3]。二是民族旅游业蓬勃发展。与我国其他民族地区一样，湖北省民族乡镇生态环境优良、有多处森林公园和天然氧吧，民俗风情高，旅游资源独具特色。1+1对口帮扶工程实施以来，林业厅、旅游发展委员会帮助各民族乡镇因地制宜地合理开发旅游资源，极大地促进了民族乡镇旅游业的发展。例如，潘家湾乡举办“茶乡女儿会”、土家年猪节活动，打造独特的土家文化旅游品牌[2]68;下谷坪土家族乡则在原有旅游业基础上进一步继承和发扬民族文化，充分利用神农架林区作为旅游热门景点的优势，加强与景区的关联性，引导游客前往下谷坪深入农家进行度假休闲游、农耕体验游等[2]45-47;九里回族乡更是大力发展红色旅游，使红色文化与民族文化相结合，建设了红色旅游精品线路[2]64。各民族乡镇还新增了农家乐、民俗展示厅、民俗博物馆，整体提升了乡镇的村容村貌。

二、湖北省1+1对口帮扶民族乡镇面临的问题

尽管如上所述，湖北省1+1对口帮扶民族乡镇工程已经在民族乡镇的基础设施、公共服务和产业发展等方面取得了显著的成效，但客观地说，要使这种帮扶工程取得更大的成效，以使民族乡镇的经济社会发展取得更大的进步，则需要切实应对和解决如下困难或问题。

其一，部分民族乡镇的经济发展和公共服务水平依然较低。这主要体现在偏远民族乡镇和隶属于本身发展就相对落后之市县的民族乡镇。例如，十堰市湖北口回族乡，作为湖北省高寒边远的少数民族乡镇，由于地理位置偏远且一直缺乏资金和项目支持，发展后劲不足，所以，即使在1+1对口帮扶民族乡镇工程实施的十多年中有较大改善，但相对于其他民族乡镇而言，其基础设施建设仍然较为落后，经济发展水平依然较低，以至于全乡建档立卡贫困户仍然高达3588户，贫困发生率高达55.5%[2]70-75。

其二，民族旅游业开发相对原始，同质化现象比较严重。由于各民族乡镇具有相似的地理环境，拥有相似的生态旅游资源和民族文化，而本土艺术家、建筑师的匮乏又使得旅游资源的开发较为原始初级，缺乏现代性创新元素。以潘家湾土家族乡为例，特色村寨也仅仅是对房屋结构的门头、窗户进行了加装土家风情木框，挨家挨户都是如此[3]。所以，不仅“特色”村寨、民宿的美观度较为低端，而且各民族乡镇的村容村貌都大同小异。加之各民族乡镇在追求独立发展旅游业的过程中，都忽视了合作的重要性，以至于相互之间缺少信息沟通。这就不可避免地形成了民族乡镇旅游景区缺乏特色，竞争力薄弱，发展方式粗放，旅游业趋同，产业能级低下的现象[6]。可见，在1+1对口帮扶民族乡镇工程实施十多年以后的今天，湖北省民族乡镇的旅游业发展现状与“乡村振兴战略”提出的“乡村旅游精品工程”之间仍然存在较大的距离。

其三，资金依赖性高，财富积累意识薄弱。一方面，正如政治哲学家阿玛蒂亚·森指出的，贫困的根源在于贫困者缺乏可行能力，而一个人可行能力的获取取决于其在所处社会生产方式及经济结构中的地位，也依赖于政府所提供的社会保障和市场[7]。而湖北省1+1对口帮扶民族乡镇工程中的“政策兜底”，恰恰造成了一些贫困户对政府资金扶持的高度依赖性，并因而减少了其获取可行能力并自我创造生活的主动性和自觉性，从而陷入了“能力贫困”的困境。另一方面，1+1对口帮扶民族乡镇工程给予民族乡镇的扶持资金金额可观，政策优惠力度大，这反而使部分民族乡镇政府对政策扶持形成了难以割舍的依赖，只是追求民族宗教事务委员会等帮扶主体对其加大资金帮扶力度，并因此造成了民族乡镇政府本身财富积累意识的匮乏，也因此造成了民族乡镇单纯依靠帮扶资金来推进经济社会发展，而缺失了“造血”机能，没有能够将帮扶资金转化为其本身谋求和实现发展的“内生力量”。

其四，居民主动参与的积极性较低。首先，如上所述，由于民族乡镇居民对“政策兜底”式的资金扶持具有高度的“依赖性”，缺乏自我创造财富的思维与能力，因此形成了“要求度高，参与度低”的现象。其次，民族乡镇的农村教育水平与城市的教育水平之间存在着很大的差距，这使大部分农民没有意识到自我价值，自我肯定不足，甚至认为自己没有资格参与到1+1对口帮扶民族乡镇的工程实践。比如，自身知识、能力等方面的差异，就导致了民族乡镇居民对发展当地民族旅游业的较低参与度。最后，文化具有强烈的代际影响，传统的“管控型”社会管理思想往往使一些民族乡镇的居民误以为，政府是管理社会公共事务、谋求和实现社会公共利益的唯一主体，以为一切涉及公共利益的事情都是政府的工作，于是产生了一种事不关已的避世心态。

三、解决湖北省1+1对口帮扶民族乡镇尚存问题的对策

为了更好地应对和解决上述湖北省1+1对口帮扶民族乡镇所面临的问题，进一步提高湖北省1+1对口帮扶民族乡镇的成效，我们建议从以下四个方面作出进一步的努力。

第一，实施薄弱乡镇倾斜政策，进一步夯实薄弱乡镇的发展基础。鉴于偏远民族乡镇的经济发展和公共服务水平依然较低，1+1对口帮扶工程可以在项目开发、资金投入等方面向其倾斜。具体地说，一要着力加强薄弱乡镇的基础设施建设。人们常说，“要想富，先修路”。因此薄弱乡镇基础设施建设的重中之重是交通运输设施，要加大对其资金倾斜的力度，争取其水泥通路率、“村村通”覆盖率均能尽快达到100%。二要进一步提升薄弱乡镇的公共服务水平。特别是要尽快建设中高端村镇卫生所，以解决百姓疑难杂症难寻医的问题。三要创造薄弱乡镇宽松的投资环境，大力发展特色产业。要尽可能将其特色产业逐步培育成为其支柱产业，使之既能有效解决当地剩余劳动力的就业问题，更能进一步演进为当地发展的内生力量，并带动整个乡镇的经济社会发展。

第二，优化旅游资源开发，充分彰显各民族乡镇的旅游特色。各对口帮扶主体要帮助各民族乡镇培养本民族的艺术家和设计师。只有这种既对本民族乡镇的各种旅游资源有充分的了解，能够准确把握本民族乡镇旅游资源的“高密集度、高档次、高品位的优势”，又具有现代文化艺术涵养的本土艺术家和设计师，才能在本民族乡镇的旅游资源开发和旅游产业发展中真正做到“扬旅游资源的长，补设计美学的短”[6]。与此同时，各民族乡镇应注意加强相互之间的沟通和交流，对旅游资源的开发和旅游产品的打造展开探讨，以便于各自进行更好的配置、整合与优化，减少甚至消除同质化现象，充分彰显各自的旅游特色。如此一来，各民族乡镇的旅游产业便能够真正实现转型升级，并能够促进民族乡镇的生态环境建设。例如，乡镇废弃的工厂就可以被打造成传统民俗与现代文化相结合的集民宿、青旅、特色餐饮、美术馆为一体的艺术区，从而既在民俗文化上与其他民族乡镇放大差异，又能在同族民族乡镇中独树一帜;既传承了传统文化，又注入了现代元素。

第三，降低政策兜底依赖度，培养财富积累意识。著名哲学家弗洛姆在《健全的社会》中这样写道，“一个人的精神是否健康，从根本上讲，并不是个人的事，而是取决于他所处的社会环境”[8]58。这充分说明，要使民族乡镇的居民减少甚至消除对帮扶的依赖，主动参与到当地经济社会发展的进程之中，湖北省的1+1对口帮扶民族乡镇工程就必须消除“政策兜底”。同时，各对口帮扶主体还有必要充分利用各种简单易懂的方式引导民族乡镇的居民，尤其是本身仍然具有一定劳动能力的贫困家庭人口，以使其具有“断奶”意识而不做帮扶单位的“巨婴”。2018年9月在江夏区舒安街八秀村开张的武汉市首家“扶贫爱心超市”，对各民族乡镇就具有很大的借鑒意义。这种“爱心超市”并非传统意义上的“公益超市”，而是凭爱心积分兑换商品，其积分标准是家庭每月的自主劳动、发展产业和参加村公益活动的情况，积分评定则是由村委会和村民代表组成的评审小组在月末对低收入家庭进行打分[9]。这种用爱心积分兑换商品的活动，非常有助于提高困难群众的自我价值意识和脱贫致富信心，使之具有“多劳多得”思想和参与当地经济社会建设的积极性和主动性，并最终摆脱“能力贫困”陷阱。另一方面，要培养各民族乡镇政府“创设制度”的能力，推动其合理利用《民族区域自治法》，针对民族乡镇的各种具体实际和特色，创设有利于民族乡镇经济社会发展的制度。在此过程中，使之逐步形成将帮扶资金转化为民族乡镇自身经济社会发展的“内生力量”，从而实现民族乡镇自我积累财富的意识。

第四，普及社会治理理念，提高居民主动参与的积极性。与传统的“管控型”社会管理思想相反，“服务型”的社会治理思想“强调多元主体之间的多向度的协商与合作，从而达成对公共社会事务的有效治理”[10]导论2。因此，在社会治理过程中，政府和公民个人等多元主体可以“在公共利益的指向下通过对话、讨论、协商而达成共识，并最终形成约束各方参与主体的公共决策，从而达到社会治理的目标”[10]导论5。可见，要使民族乡镇居民积极主动地参与1+1对口帮扶民族乡镇的工程实践，社会治理理念的普及将具有十分重要的作用。为此，民族乡镇政府要破除传统管理理念的束缚，充分認识到乡镇居民也是民族乡镇经济社会发展事业的主体之一，并通过开办宣讲会、印发宣传单、组织文艺节目等方式培养和强化居民当家作主的主人翁精神;民族乡镇居民本身也要破除传统管理理念的束缚，充分认识到自身也是民族乡镇经济社会发展事业的主体之一，从而消除政府是管理社会公共事务、谋求和实现社会公共利益唯一主体的误解，以及民族乡镇发展事不关已的避世心态。只有如此，民族乡镇居民才会视帮扶工程为己任，充分发挥其了解当地生产生活环境与发展需求的优势，利用自身劳动知识技能等，为1+1对口帮扶工程出谋划策和积极作为。

注 释：

[1] 李俊杰、耿新：《民族地区深度贫困现状及治理路径研究》，《民族研究》，2018年第1期。

[2] 湖北省“1+1”对口帮扶工程10周年座谈会暨民族乡脱贫奔小康经验交流现场会会议资料，湖北恩施，2017年11月。

[3] 笔者2018年8月对宜都市潘家湾乡进行实地调研的结果。

[4] 王善迈：《教育投入与产出研究》，河北教育出版社，1995年。

[5] 胡继亮、陈瑶：《精准扶贫之特色产业培育探析》，《中南民族大学学报》，2018年第4期。

[6] 李雪丽、陶婷芳：《民族地区旅游业精准扶贫的两个关键问题及对策研究》，《贵州民族研究》，2017年第11期。

[7] 李芳、王涛：《基于阿玛蒂亚·森“能力贫困”的精准扶贫困境研究》，《世界农业》，2018年第2期。

[8] [美]艾里希·弗洛姆：《健全的社会》，孙恺祥译，上海译文出版社，2018年。

[9] 《武汉首家扶贫爱心超市开张》，http：//www.hbagri.gov.cn/qslb/wh/200034956.htm，2018年9月29日。

[10] 周红云：《社会治理》，中央编译出版社，2015年。