PPP业务发展的现状、问题和对策

刘俊宇

摘 要：当前PPP业务总量趋稳，项目落地和开工率逐步提升，行业相对集中于市政、交通等领域，存在的主要问题是立法相对滞后和潜在风险上升。为了可持续发展，需要加快PPP立法进程，多渠道化解政府端和投资资隐藏的风险。

关键词：PPP业务 现状 问题 对策

2014年以来，政府和社会资本合作模式在基础设施和公共服务领域掀起了新一轮推进热潮，几年过去，有必要对PPP在我国的发展现状进行梳理，总结经验，找准不足，研究对策，促进可持续发展。

一、PPP现状描述

PPP项目总量趋稳。PPP项目总量可以从财政部PPP入库金额、PPP管理库金额两方面考察。在入库金额方面，自2017年三季度的17.8万亿元攀升至2017年年末的18.2万亿元的阶段高点后，2018年起连续六个季度在17.3万亿元到17.8万亿元浮动。在管理库金额方面，自2017年三季度的10.8万亿元小幅攀升至2019年二季度的13.6万亿元，且增速环比逐步降低。

PPP项目的落地和开工率逐步提升。财政部PPP项目管理库进入签约执行阶段的项目在个数和金额上都呈现同比增长的趋势。在项目个数上，从2017年三季度的2388个逐步增长至2019年二季度的5811个;在项目金额上，从2017年三季度的4.1万亿元逐步增长至2019年二季度的8.8万亿元，项目落地率稳定提升。与此同时，落地项目的开工率也相应提高，从2017年三季度的914个逐步增长至2019年二季度的3446个，开工率也从38%提升至59%。

PPP项目行业分布相对集中。在项目个数方面，至2019年二季度，管理库项目中市政工程类3598个约占总量的40%，交通运输类1278个约占14%，生态建设和环境保护类880个约占10%，城镇综合开发类571个约占6%，教育类431个约占5%，其次依次为水利建设、旅游、医疗卫生、政府基础设施、文化等项目。在项目金额方面，至2019年二季度，管理库项目中交通运输类4.14万亿元约占总额的30%，市政工程类4.03万亿元约占30%，城镇综合开发类1.89万亿元约占14%，生态建设和环境保护类0.95万亿元约占7%，旅游类0.47万亿元约占3%，其次依次为水利建设、教育、政府基础设施、医疗卫生、文化等项目。不论是在项目个数还是项目金额方面，市政工程、交通运输、城镇综合开发、生态环保都是当前PPP项目布局的热点，四类项目个数占比达70%，项目金额占比达81%。

二、当前存在的兩个主要问题

立法相对滞后。2014年以来关于PPP项目的立法进程明显加快，但相对无序、关键规章缺乏。在国家法律层面，我国目前与PPP相关的法律主要有《政府采购法》、《招标投标法》、《预算法》、《合同法》、《公司法》等，都只是分别涉及到PPP业务的相关部分，还缺少一部能统筹指导PPP业务开展的综合性法律。2015年12月财政部公布的《PPP法》（征求意见稿）和2017年7月三部委联合公布的《PPP条例》（征求意见稿）均未成正果。国务院继2017、2018连续两年将PPP条例列入立法工作计划且未果后，在2019年并未继续本项工作，出台的《政府投资条例》对PPP业务的针对性不强。在部门规章层面，财政部和发改委各自2014年以来分别陆续发布了一系列关于PPP业务的指导意见、管理办法、操作指南等规章制度，由于政出多门，这些规章多达数十个，还不太统一，在政府和企业等执行层面产生困扰。

潜在风险上升。当前PPP业务潜在的风险主要表现在政府和投资方两端。政府端的风险主要源于管理经验不足、预算约束不强。PPP业务的操作流程、交易合同多以财政部相关的规章作为遵循，其专业较强、内容设计复杂，多数政府尤其是县级基层政府对于PPP业务的管理经验、人才储备严重不足，影响了PPP业务的开展。另一方面，转型时期部分政府领导还持GDP主导的传统政绩观，在没有对本地区资源禀赋、财政承受能力等进行深入调研的基础上，利用PPP合作期相对较长的特点，重视引资轻视合作责任，甚至不科学地上项目，增加后期负担。

投资端的风险主要来自于非国有投资主体。以从事生态环保的东方园林、碧水源两家上市公司为例，主营园林工程的东方园林在从2014年起深度参与PPP业务之后，合同额、营业额、利润额等业绩指标一度突飞猛进，但自2018年之后积弊显现，公司周转不灵陷入亏损，公司控制权也被迫转手至国资背景公司。主营水处理的碧水源在发展轨迹上也呈现相似性，高增长的PPP业务份额反过来成为了制约其发展、拖累其利润的主要原因。龙头民营公司的类似境遇，既有投资主体重视市场份额扩张轻视风险控制、重视账面利润轻视现金流平衡等内部原因，也有政府预算约束不强带来的合同履约度打折等外部原因。

三、对策分析

加快PPP立法进程。国外PPP立法主要分两种情况，一种是以法国为代表的PPP系统立法模式，其在2004—2016年间陆续颁布了《PPP合同行政法规》、《PPP合同法》、《基础设施特许经营行政法规》及《特许经营合同行政法规》，共同组成了指导PPP业务的法律体系。另一种是以英国为代表的以合同条例和业务指南代替专门立法的模式，这种模式下，各国都相应明确了一个部门来代表政府履行职责，如英国和新加坡由财政部代表，澳大利亚以基础设施部代表。借鉴国外PPP立法经验，针对我国的实际情况，在加快PPP法或PPP条例出台的前提下，宜以财政部作为责任主体代表政府履行主体责任，协调各行业主管部门一起推动PPP立法及业务开展。

化解政府端风险。政府部门应积极调动内部资源和借助外部资源来化解政府端风险。内部资源方面，政府要深入调研本地区自然资源禀赋状况，在可引入社会资本进入的公共服务领域找准优势，找到可行项目;通过人才引进、培养学习、业务锻炼、合作交流等多种方式，加快各相关职能部门的PPP管理人力资源储备;统筹处理好当期与长远关系，精确识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，确保政府能履行合同义务。外部资源方面，各级政府要积极争取上级政府或部门的政策支持及资金支持吃透用活扶持政策、争取并用好扶持资金，弥补本级财政资金发展PPP项目的不足;多方借助中介机构的智力支持和业务指导，对本地区的资源禀赋、项目发展潜力、项目可行性、项目实施操作等方面进行调查研究、梳理规划、商业包装;注重与社会资本的合作共赢，通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则认真履责，使投资者有长期稳定收益，吸引投资者按照市场化原则出资，并与投资者一道通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式多渠道向市场举债，争取到金融机构、合格投资者的债权性资金支持。作为一项商业行为，各方对PPP的投资、投入有回报，才能长久发展。

化解投资端风险。投资方尤其是民营性质的投资方在参与PPP项目时，由于项目占据本企业资产、信贷额度、经济资源的比重较大，一旦明确经营战略之后一般都有急于扩张、过于追求业务市场份额和公司市值管理的心态。有鉴于既有案例的教训，建议投资方克服短视心理，系统地对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制，适当控制业务扩张速度，避免出现刹车不及、积重难返的现象。

参考文献

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