评《土地管理法》最新修订

王军

摘 要：《土地管理法》的最新修订，吸收了近年试点的成果，并总体上保持了土地管理法的稳定，符合中国现阶段实际。

关键词：土地 建设用地 征地

今年8月，十三届全国人大常委会通过《关于修改土地管理法的决定》。下文简称土地管理法为土法。

一、主要修订

一，在征地方面。1，对公共利益进行明确。原土地法规定，为公共利益政府可以征地，但没有列举公共利益的具体内容。此次修订列举了公共利益的情形：军事外交，基础设施建设，公益事业，扶贫搬迁，保障性安居工程，成片开发建设。第二，首次明确土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，并在补偿标准上按照区片综合地价进行补偿。

二是允许集体经营性建设用地入市。新土法删除了“城市任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定”。农村集体建设用地只要符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意，可以转让。

三是在宅基地方面，规定地方政府要保障居者有其屋。已经入城农民有偿将宅基地转让给村集体，由村集体统一盘活。

二、主要评析

本修订变化是对近年区域试验成果的立法确认。2014年底，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》。2015年全国人大决定，在33个试点县行政区域内暂停实施土法的5个条款。试点为土法修改奠定基础。本次修法中，试点成果已经进入了法律。

1，将成片开发也列入公共利益，体现了兼顾城乡的原则。

成片开发是否涉及公共利益与否，存在争议。但是，考虑到我国处于城市化进程中期，贸然对征地进行压缩，必然会减少城市化供地。这不符合历史潮流。将成片开发列为公共利益，体现了照顾现实、兼顾城乡的政策意图。

2，取消了经营农村集体建设用地不能入市场禁令，有利于盘活资产

这是这次土法修改的亮点。当然，入市也有前提，入市土地要符合规划，且要依法登记。并在地方土地利用年度计划中做出安排。

3，鼓励自愿有偿退出宅基地，有利于盘活资产

新法规定，进城农民如果不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出，必须是在自愿有偿的基础上，由村集体回收宅基地。

三、土地改革方向辨析

对于土法的修改，学界形成了两种不同路线，一派坚持土地公有制。另一派则主张土地私有化。依照后者的主张，征地大多数情形下只能与农民协商，按市价征地。

随着城镇化的推进，现行土地制度确实遇到一些问题：征地引发的社会矛盾不少;农村集体经营性建设用地不能入市，闲置严重。笔者以为，现行土法确立的以公有制为基础土地管理制度，符合国情的。现行法律体系涉及到“三块地”（征地、集体建设用地、宅基地）的规定，具有合理性，是中国推进城市化的法律基础，没有必要大修。

诚然，因征地引发的社会矛盾不少。不过，大部分农民盼征地，也是基本事实。这说明，即使按照目前赔付标准，农民征地所获补偿高于原先从事农业生产的收益。只不过，农地非农化产生的增值，如何分配，容易成为矛盾焦点。在征地过程中，不产生利益博弈是不现实的。农民是土地的原持有人，渴望地改变生存状况，可以理解，而政府对土地通平、环境打造有前期投资，也有理由分享部分土地增值。

过去40年是中国城市化快速阶段。在这一进程中，征地矛盾一直维持在相对稳定的水平，没有失控。这一定程度说明了征地制度的合理性。当然，更主要的证据在于大部分农民盼征地。现行征地制度已经比较成熟，无须大动。

农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市的问题，也是过去争议的焦点。本次修法已经解决。但是，允许农村集体建设用地入市，分享土地非农增值收益，也可能会扩大地区间差距。

农村集体经营性建设用地是一个历史遗留问题。改革开放后，农村兴办乡镇企业占用了不少集体建设土地（约有4200万亩，经营性用地）。这些过去了主要分布在沿海发达地区，而中西部地区极少。乡镇企业存在小散乱、污染的问题，到了上世纪90年代中期，乡镇企业大量破产转制，并向城市集中。大量闲置的农村集体经营性建设用地，成为历史遗留问题。

在试点中，原国土资源部曾通报：“截止2016年底，全国农村集体经营性建设用地入市试点地区入市地区共计226宗，面积3636.58亩，总价款46.77亿元。”不过，这些入市地塊90%来自广东南海和浙江德清两地，其余试点区的入市地块及总价占比不到10%，这说明，土地入市对沿海地区的村集体和村民有利可图，但是，对中西部地区的农村，则没有太大意义。如何在增量上解决西部的集体经营性建设用地，还需要国家出台相关政策。不然，中西部与沿海地区的农村收入水平又将有拉大的风险。

参考文献

[1]秦晖：《地权六论》，《社会科学论坛》2007年第9期。

[2]刘正山：《土地兼并的历史检视》，《经济学（季刊）》，2007年1月，第6卷第2期。

[3] 贺雪峰 ，《土地的逻辑》，中国政法大学出版社，2010。