对我国发行地方政府公债可行性的思考

周岩

摘 要：本文通过对我国地方政府发行的必要性和可行性进行分析，列举我国发行地方公债要注意几个问题，对地方政府发行公债提出政策建议。

关键词：地方政府 可行性 政策建议

公债有国债和地方公债之分，前者由中央政府发行及支配使用，后者由地方发行和支配使用。发行地方公债在发达的市场经济国家是一个相当普遍的现象，是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大，作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，地方公债也正被越来越多的发展中国家所关注。

一、我国发行地方公债的必要性与可行性分析

（一）我国允许地方政府发行公债的必要性

1.发行地方公债能够防范政府债务危机。允许地方政府发债，有利于地方政府增加筹资来源渠道，在一定程度上可抑制“三乱”现象的出现，从而有效地防范债务危机和财政风险。同时，地方政府债券的发行能减轻中央政府的财政压力，有利于降低财政赤字。

2.发行地方公债可以完善我国财政体制活跃资本市场。通过举债筹集必要的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。信誉度很高的地方政府债券的发行，无疑可以为资本市场提供数额巨大的新交易品种，为金融机构间资金和证券的流动提供新的途径，对活跃资本市场起到巨大推动作用。

（二）我国允许地方政府发行债券的可行性

1.发行地方公债的税制基础已经存在。我国1994年实行的分稅制财政体制赋予了地方政府更多的财权，其中地方政府发行公债的权利，是财政的重要内容之一，我国虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地方政府可以发行公债，分税制是我国地方政府发行公债的理论基础。

2.我国良好的资本市场为发行地方公债提供了可靠保障。1990年以来，我国证券市场规模迅速扩大，有价证券的品种进一步多样化。同时，证券市场的监管和法制建设也逐步完善。随着我国国债事业的进一步壮大，国债管理条例也必将更加完善，规范现行国债市场秩序，依靠我国中央财政多年发行国债、管理债务的经验，这些对地方公债的发行有重要的指导意义，完全有可能建立起一个完善、有序、健康的地方公债市场。

3.地方政府有偿债能力。目前各级政府的可支配财力差别较大，但是，对于省级政府来说，其承债能力相对较高，特别是对于一些经济发展较快的城市或地区而言，其承债能力更是毋庸置疑。

二、当前我国发行地方公债存在的问题

（一）财政监督和约束机制不健全。一是我国地方政府财政预算审计欠透明，地方财政编制财政预算项目上并不详尽。二是地方财政预算审计不到位，造成地方政府可以随意增加财政支出，财政监督和约束机制不健全。三是我国并没有地方政府破产的相关法律条文，所有的地方政府债务最终由中央政府承担，地方政府更是肆意欠债。

（二）发债规模过大加剧债务风险。一方面，各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任，地方财政支出负担沉重。在财政增收相对滞后的条件下，地方财政收支缺口较大。另一方面，为了加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，地方财政压力凸显。

（三）资金运用过程管理与监督不到位。一方面，政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理职能没有完全分离，政府作为公共服务提供者的角度也还没有真正建立起来。另一方面，地方公债管理制度不健全，或有法不依，监管不力，是地方公债资金使用效益低下，无力偿还的主要因素。

三、对地方政府发行公债的政策建议

（一）建立地方债监督约束机制。我国地方政府债券的监控机制应由中央政府、证监会、地方人民代表大会、地方审计部门组成。地方债作为有价证券的一种，证监会应对地方债的发行和交易进行监管;中央政府要严格掌握地方债的发行规模，地方政府发债必须报中央政府审批。市政债券专项监管机构应具体负责建立监管体系，制定监管方案，颁布监管法规，加强信息披露管理等多方面的监管工作。要把对地方债务资金运用全过程的审计监督、财政监督和财务监督有机地结合起来，把事前监督、事中监督和事后考证有机结合起来，把专业监督、群众监督和舆论监督有机结合起来。

（二）合理确定和控制地方债的规模。结合我国的实际，首先，根据地方政府支出的规模占GDP的比重确定地方政府的合理公平支出界限，在政府债务上限以内具体安排发行规模。其次，地方政府债券的发行与地方财源和财政收支规模应有恰当的配比。再次，中央政府必须制定财政年度债务发行计划，地方政府可根据自身的需要和可能，在警戒线和中央政府核定的地方发行限额以内确定债务的发行，并就相关发行事项提交同级人民代表大会审批，并报财政部审查。最后，必须使债券的发行、偿还真正得到保障。不能滥发、偷发地方债券，以免造成偿付危机，更应杜绝隐性负债和公募债券并存的情况发生。

（三）提高地方债务资金使用效益。地方政府在发行债券时，必须明确其社会、经济目标，明确地方政府债券的科学用途。在市场经济条件下，必须坚持市场第一、政府第二的原则，债务资金应重点投向既具有社会效益、又具有经济效益的项目。应明确地方政府债务资金投向的安排不是排挤私人部门投资，同私人部门争利，而是弥补私人部门资金投入不足的缺陷。地方政府在具体确定债务资金投向时，应把本地区的资源优化配置放在优先考虑的位置，对每一投资项目事先都必须进行可行性分析和论证，防止投资的盲目性，尽可能杜绝因投资决策失误而导致的损失。要建立地方债资金投资责任制，从投资决策到债务资金具体运用的全过程明确责任和责任人，建立必要的激励机制和约束机制。建立地方债务收入投资项目的预算、决算和财务报表监督制度，以及投资效益评估制度，使地方债专项专用，提高资金使用效益。