长江流域水利行业强监管的实践与思考

叶华

摘 要：长江流域水利事业发展进入新时代，但长江流域水利监督管理工作还处于起步阶段。本文阐述了长江流域水利行业强监管的必要性，介绍了长江委监督管理工作基本情况，以及长江流域水利监督管理工作存在的主要问题，从健全法规制度体系、完善监管工作机制、提升监管能力三个方面提出思考与建议。

关键词：长江流域;监督检查;法律体系

中图法分类号：F426.91              文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0313

2018年4月，习近平总书记专程考察长江，提出长江经济带高质量发展要正确把握“五个关系”，长江大保护被提升到前所未有的战略高度。水利部党组准确把握当前水利改革发展所处的历史方位，清醒认识治水主要矛盾的深刻变化，提出“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调，水利行业发生前所未有的深刻变化。长江委紧紧围绕中央治水方针和水利改革发展总基调，全面开展流域监管工作。

1  长江流域水利行业强监管的必要性

1.1  共抓长江大保护，必须强监管

习近平总书记先后两次考察长江，就长江保护与发展发表了重要讲话，提出“生态优先、绿色发展”。要求“共抓大保护，不搞大开发”关键是要正确处理好经济发展同生态环境保护之间的关系。这就要求彻底摒弃以工程建设为主导的治江事业发展思路，全面加强涉水事务管理，实现从重建轻管向建管并重的根本性转变，加强监督检查，强化刚性约束，全面提高流域综合管理水平和能力。

1.2  破解长江新老水问题，必须强监管

由于对经济规律、自然规律、生态规律认识不够，长期以来社会经济的发展没有充分考虑环境承载能力，长江新老水问题交织，水资源水生态水环境问题日益突出。

农村饮水安全没有充分保障;小型水库管理不到位;山洪灾害防治能力不足;水利工程安全存在隐患;岸线资源利用无序，乱占、乱采、乱堆、乱建仍然存在。这些问题主要是人类活动造成的，破解这些问题，必须依靠“水利行业强监管”来调整人的行为，纠正人的错误行为，促进人与自然和谐发展。

1.3  贯彻水利改革发展的总基调，必须强监管

水利部党组准确把握当前水利改革发展所处的历史方位，清醒认识治水主要矛盾的深刻变化，提出“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利发展改革总基调。“水利行业强监管”作为总基调中的主基调，强調今后一个时期的水利工作，将从以往的以工程建设为主线的发展模式，转变为以强化行业监督和管理为首要任务的水利改革实践。水利系统从管理着手、从监督着力，通过制定完善行业政策、标准、规范，来调整人的涉水行为，通过强化监督检查、责任追究、问责警示，来实现对人的错误行为的纠正，最终实现水利行业的健康可持续发展。

1.4  适应治江工作形势的变化，必须强监管

进入新时代，治江工作开启新阶段。经过近70年的治江工作实践，流域防洪减灾、水资源综合利用能力明显增强，防洪减灾体系已基本建成，水资源综合利用体系已初步形成，以防洪为重点的治江三阶段工作任务已基本完成，治江工作已全面进入新阶段。

长江委党组提出统筹推进“安澜长江、绿色长江、和谐长江、美丽长江”建设，将新阶段治江工作定位到“抓保护促发展、补短板强监管”上来，正确处理“补”与“强”、“上”与“下”、“总”与“分”、“标”与“本”的关系，着力补短板，强监管，全面提升流域水安全保障能力和流域水利现代化水平，全面促进人与水和谐共生。

2  长江委监督管理工作基本情况

2.1  长江委主要监督管理职责

按照相关法律法规规定以及水利部的授权，长江委的主要监督职责包括：负责流域或流域内跨省（自治区、直辖市）的江河湖泊的流域综合规划、流域节约用水规划、水土保持规划等专业或专项规划监督实施;组织实施最严格水资源管理制度，负责流域水资源的管理和监督;负责长江委取水许可、河道范围内建设项目的审查许可等行政审批决定事项的监督管理;负责长江宜宾以下干流河道采砂的统一管理和监督检查，负责长江省际边界重点河段采砂的管理和监督检查;承担流域内建设项目水土保持监督管理工作;指导监督流域内蓄滞洪区的安全建设、管理和运用补偿工作;按照规定或授权负责流域控制性水利工程、跨省（自治区、直辖市）水利工程等中央水利工程的国有资产的运营或监督管理，负责所属单位国有资产的监督管理。

2.2  长江委监督管理部门

为了做好强监管工作，经水利部批准，长江委在委机关设立监督局，根据授权，督促检查流域内水利重大政策、决策部署和重点工作的贯彻落实情况，组织协调流域水利行业监管;组织开展流域内中央水利投资项目和委属工程建设项目稽察，组织实施流域内水利工程质量和安全监督;负责长江委安全生产工作及直管水利工程的安全监督，指导流域水库、水电站大坝安全监管，指导流域内水利安全生产工作;负责长江委行政审批决定事项的监督管理，参与有关重点业务领域的监督检查。水资源监督管理、河道采砂监督管理、水土保持监督管理、河湖岸线监督管理、水利工程监督管理、水利资金监督管理等由相关机关部门负责，水事违法案件查处由水政监察总队负责。在委属事业单位综合管理中心基础上组建河湖保护与建设运行安全中心，作为水利督查工作的支撑单位。

2.3  长江委监督工作总体情况及亮点

近年来，水利部重大督查专项工作力度空前。根据水利部统一部署，开展2018年小型水库安全运行专项督查工作，采取“四不两直”方式，现场督查19省（市）1 907座小型水库安全运行状况，圆满完成了各项任务，全面真实了解了小型水库安全运行管理状态，取得了良好社会效果。开展长江干流岸线保护和利用专项检查行动，核查出涉河违法违规项目2 400多个，正在开展清理整治。开展长江经济带固体废物点位排查工作，排查出河道管理范围内1 376处，基本完成清理整治任务。2019年开展小型水库安全运行专项督查工作，组成20个督查组，以“四不两直”方式，对江西等8省3 046座小型水库开展专项督查和部分小型水库复查。在湖北、湖南、重庆、四川4省（市）26县（区）开展农饮安全暗访调研工作。对四川、重庆、西藏等6个省市工程规模较大、风险较高的51项水毁修复项目开展暗访。开展水闸工程安全运行专项检查工作，对江西、湖北等7省市253座水闸进行检查。

流域水行政监督管理成效显著。水资源监督管理方面，开展了长江流域取水口专项核查工作，5省高效节水灌溉项目督导检查，开展流域（片）5省222个贫困县农村饮水安全脱贫攻坚分片包干联系制度明察暗访工作。水生态保护监督管理方面，对流域6省14个项目县生态建设重点工程开展督查，对金沙江水电开发集中区生态环境人为扰动开展监督性监测。水资源保护监督管理方面，加强大型入河排污口监督监测，对流域8省（市）开展两轮整改提升督导检查，开展流域（片）194个省界国界断面、1486个水功能区、432个地下水监测点和饮用水水源地常态化监测，以及重要水功能区监督性比测，开展流域重要河流生态流量调查，完成生态水量专项监督工作方案。河湖岸线监督管理方面，开展河长制督查工作，组织完成3省中小河流治理，集中开展山洪灾害防御暗访，“清四乱”专项整治。加强事中事后监管，对1 808个建设项目开展河湖综合执法检查，重点督办了淅川通用机场非法填库、望江百盛项目非法占用岸线等一批项目。河道采砂管理方面，长江非法采砂开展统一清江、专项打击，处理违法采砂案件884起，形成了有力震慑，长江干流规模性非法采砂基本绝迹，采砂管理呈现总体可控、稳定向好的局面。水土保持监督管理方面，对98个在建项目开展水土保持监督检查，实现流域部管在建水土保持项目监督检查全覆盖，启动长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动。水工程监督管理方面，开展洞庭湖治理等水利工程质量监督工作，开展流域节水供水重大水利工程督导检查。

3  长江流域水利监督管理工作存在的主要问题

进入新时代，面对新目标、新要求，水利行业目前面临的问题还很多，水资源过度开发、水质超标、水体污染、用水浪费、河湖“四乱”、水土流失、水利工程建设运行管理水平不高，都严重影响着经济社会发展的速度和质量，也不符合人民群众对美好生活的期许。从行业监管看，长江流域水利监督管理工作与经济社会要求相比还存在差距。水利监督的手段、力度、影响力长期以来一直维持在一个比较低的水平。水利行业监督工作的起点比较低，底子比较薄，全行业“强监管”的共识和氛围尚未形成，水利监督的手段、力度、影响力还不够，需要不断完善。

3.1  监督工作顶层设计有待进一步加强

长江流域水利监督管理工作还处于起步阶段，综合监管和专业监管的划分还不明确，水利部、流域管理机构、各级水行政主管部门监管职责的边界还不清晰。水利行业内部综合监督与专业监督之间如何结合，尚需细化落实，监督主管部门和技术支撑单位之间关系需要进一步理顺。

目前长江委按照水利部统一部署组织开展了流域农村饮水暗访、水利工程设施水毁修复项目暗访、小型水库安全运行专项督查等四项由监督局负责，水土保持监督执法专项等八项监督检查工作，基本实现“全委一盘棋”的工作模式，按照“机关业务局、委属企事业单位”分别组成监督组开展工作，由于年初没有下达年度督查工作计划，计划性不强，给机关有关部门和委属有关单位具体工作造成了困难。

3.2  监督工作法律法规体系有待进一步完善

行政监督是指行政行为的监督。强监管是行政监督的一种，属于内部监督，是行政系统内部上级行政机关对有隶属关系的下级行政机关的监督。对于层级监督，国家法律法规规定比较原则，比如《行政许可法》第六十条规定“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为”，但是如何实行行政许可层级监督，一直不明确。

为了适应强监督工作的需要，水利部确定了“2+N”监督制度体系架构。目前《水利监督规定》和《水利监督队伍管理办法》已经出台，但是作为部门规章，法律效力偏低，监督工作还需要更高层级的行政法规和法律来调整水利部门与其他行业部门之间的关系。

3.3  监督工作能力有待进一步提高

一是发现问题的能力不够。由于督查工作还受到各种主客观条件的限制，在工作中技术手段、信息化建设、人员的专业素质、检查的技术标准相对滞后，导致存在的一些问题不能被及时发现。比如小型水库暗访等督查工作，虽然发现了大量问题，但是也还存在一些问题没有被发现，给水利安全造成隐患。二是监督工作问责整改的力度不够。监督检查出问题后，问责警示力度不够。大部分时候仍是能及时整改就不再追究责任，有的追究责任也是以批评教育、口头警告居多，达不到“问责一个，警醒一片”的威慑效果。三是督查整改手段不够。对于督查发现的问题，流域机构除了责令改正或通报水行政主管部门外，没有更加有效的手段督促整改。

4  思考和建议

4.1  健全法规制度体系

积极推进《长江保护法》立法和《水法》《防洪法》等涉水法律法規的修订工作，通过立法规范监督行为，确保涉水事务监管有法可依。按照法定职责和水利部授权，加快建立职责范围内的监管工作制度体系和监管权责清单，确保职权法定，不缺位、不越位。在水利部拟出台《工程建设质量与安全生产监督检查办法》《合同监督检查办法》《工程运行管理监督检查办法》《小型水库运行监督检查办法》《工程质量终身责任制实施规定》《水利资金监督检查办法》《特定飞检工作规定》《监督考核评价办法》《监督信息公示管理办法》等制度基础上，根据长江流域监督工作实际，制定《长江委监督工作权责清单》《监督工作规定》《监督人员手册》《督查人员廉政风险防控规定》《督察人员用车管理规定》等规范性文件，确保长江流域水利监督工作有规可循。

4.2  完善监管工作机制

水利行业强监管工作需要明确中央、流域、地方监管事权，需要进一步理顺流域监督与属地监督责任边界，完善流域监管与区域监管、水利行业监管与其他部门监管之间的协作机制，加强对流域机构强监管工作统筹和综合协调，加强各水利业务领域强监管工作的融合和协调。充分利用河湖长制平台，建立健全流域管理与地方水行政管理相结合的水利行业监督机制，同时积极主动与其他有关行业主管部门合作，构建跨行业联防联控机制，不断提升监管合力。加强委内部门单位的协作配合，充分发挥委内专业监管技术优势和支撑单位人才优势，形成统筹协调的内部综合监督管理体系。

4.3  提升監管能力

一是要组建一支政治素养好、政策水平高、业务能力强的专兼职结合的监督执法队伍;二是要加强监督执法设备设施建设，充分利用先进技术和信息化手段建立流域内实时全覆盖水监控系统，为监督管理提供全面及时的技术保障;三是要强化科技支撑，按照长江流域特点，坚持问题导向，利用好长江委“水利一张图”，建立健全流域监管基础信息数据库，完善水利督查APP功能，充分利用信息化技术手段开展技术监测和水利监督，达到便利、高效和精准的目的。

参考文献：

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Practice and Thoughts on Strengthen Supervision of Water Conservancy Industry in the Yangtze River Basin

Ye Hua

（Bureau of Supervision of Changjiang Water Resources Commission，

Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China）

Abstract：The development of water conservancy in the Yangtze River Basin has entered a new era，but the supervision and management of water conservancy in the Yangtze River Basin is still in its infancy. This paper expounds the necessity of strong supervision of the water conservancy industry in the Yangtze River Basin，introduces the basic situation of the supervision and management of the Yangtze River Committee，and the main problems in the supervision and management of water conservancy in the Yangtze River Basin，from improving the legal system，improving the supervision mechanism and improving the supervision capacity. Some aspects put forward thinking and suggestions.

Key words：Yangtze River Basin;Supervision and Inspection;Legal System