河湖长制实践面临的新课题及思考

彭东华 何绍辉

摘 要：全面实施河湖长制以来，各地取得了明显成效。本文以江西省新余市为例，对新余市的河湖长制工作进行总结和分析，指出了当前推进河湖长制工作面临的一些新课题，并就如何解决工作遇到的问题以推动河湖长制取得更大成效进行了积极思考。

关键词：河湖长制;水环境;河道管理

中图法分类号：TV213.4               文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0310

党中央、国务院出台《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施河长制的指导意见》以来，河湖长制适时应势，迅速在全国各地全面推行并取得明显成效，江河湖泊水质得到显著改善，有效维护了河湖生命健康。在江西省新余市，经过三年的河湖长制实践，2018年全市乡镇河流43个断面地表水Ⅲ类水标准达标率由零达标提升至79%，12个国控、省控、县界断面已消灭劣V类水。

1  新余市河湖概况

新余市位于江西省中西部、袁河流域中下游，97%的国土面积属袁河流域。境内水系发达，湖泊水库星罗棋布。全市流域面积50km2以上的河流25条，小（2）型以上水库333座、山塘2 293座，其中仙女湖总库容8.9亿m3、兴利库容3.4亿m3，水域面积达50km2，是一座综合利用的大型水库。袁河为赣江一级支流，流域面积6 000km2，发源于萍乡武功山，流经萍乡、宜春、新余三市。袁河干流新余段长度116.9km。新余市一县三区 38个乡（镇、办）均属袁河流域。孔目江是袁河的主要支流，流域面积531km2。

2  河湖长制在新余市的实践情况

新余市实施河湖长制以来，主要从以下几个方面开展了工作。

坐实。新余市在全面推行河湖长制过程中，不尚空谈，不搞形式，实实在在地干了三件大事。

一是大力开展“保家行动”。 2017年2月，新余市委八届九次常委会听取河长制工作情况汇报后，作出了整治水环境突出问题专项整治重大决策，决定用两年时间，在全市全面开展以畜禽养殖污染、水库山塘承包养殖污染、工业废水污染为主要内容的水环境突出问题专项整治“保家行动”。这项新余史上范围最广、要求最严、力度最大的“保家行动”，成立了由市委副书记任组长、3位副市长任副组长的工作领导小组，制定了“1+3”专项整治方案、“1+4”长效管理办法，并组织12个市级督导检查组每月对工作进行督导。至2018年底，全市共关停拆迁养殖场7 032家、生態化改造养殖场232家，彻底告别延续多年散乱无序、污水横流的畜禽养殖现象;333座水库、2 293座山塘全部退出承包养殖，实现人放天养;取缔关停不符合产业政策、无照无证、高污染、高能耗以及“十小”企业96家，有效控制了污染源头。新余水环境质量能在短时间内得到大幅改善，“保家行动”功居首位。

二是大力开展消灭劣V类水行动。2017年7月开始，在全市开展了消灭劣V类水行动。市、县（区）两级制定了《新余市消灭劣V类水工作方案》以及湖心岛、孔目江江口等9个河流断面劣V类水专项整治方案。全市下决心投入20多亿元，实施了中心城区雨污分流管网扩建和综合治理项目、仙女湖湖泊水体生境改善与水生态保育工程、龙须沟水环境综合治理工程等58项水污染防治工程（项目），全面打响消灭劣V类水攻坚战，完成省政府下达的消灭劣V类水工作任务。

三是大力开展“清河行动”。持续三年开展了以“清洁河流水质、清除河道违建、清理违法行为”为重点的“清河行动”，在全市范围内实施河湖“乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排”突出问题专项整治。2018年组织各级河长、河道保洁员、党员志愿者、“河小青”等各类人员1万余人次，清洁河道900km，清理农村生活垃圾、河道水葫芦等42多万t，拆除各类违搭乱建27余处，还河湖一个干净、整洁的空间。

共治。一是各级河湖长担当履职。全市各级河湖长既“挂帅”又“出征”，积极履职尽责，担当作为。据统计，近几年，全市乡级以上河湖长共开展巡河（湖）督导1000多次，解决畜禽养殖污染、水库和山塘承包养殖污染、市中心城区雨污分流等各类突出问题10000多个。

二是部门齐抓共管。全市共确定27个河长制市级成员责任单位，细化了各单位的工作职责。在实施河长制以前，单位之间经常因为工作职责部门问题而互相推诿、扯皮;如今，在市级河湖长制的统领下，各部门和单位团结治水，主动作为，在全市形成了“水陆共治”的强大合力，推诿扯皮之事已销声匿迹。

三是实行挂图作战。坚持以问题为导向，对摸清排查的突出问题一律实行挂图作战，各部门各单位，上至市级层面，下至乡镇村委，均将各项工作涉及的责任单位、目标任务、时间节点、工作要求一一细化，做到每日一收集、每周一调度、每旬一分析，实行调度排位、销号管理，确保每项工作一抓到底，不留死角。对没有完成任务或进度缓慢的，采取召开现场会、蹲点办公、上门服务、批评通报等方式推动工作落实。

创新。一是找到了河长治河新帮手。为推动河长制工作的顺利进行，新余市各级都建立了与河长制工作密切相关的各类微信工作群。其中 “新余市‘保家行动领导小组群’影响力最大，该微信工作群由市委副书记、孔目江河长领衔建立，云集全市各级总河长、副总河长、河长等276人，各成员既是指挥员又是战斗员，每日在微信群中交流工作动态，及时督办有关问题。工作做好了，“大拇指”点个赞，工作的干劲更加高涨;工作存在问题，上级督办一下，工作立即部署落实，不等不靠。

二是开启了河湖管护新模式。仙女湖区创新了党建+旅游虚拟股份”湖区管理机制。该区以沿湖各村协助做好渔政管理、森林资源保护、违章建筑管控、垃圾污水排放等工作任务折成虚拟股份参与年底分红，通过“村组主导、党员带头、村民跟进、量化折股、湖净家盈”的方式解决“谁来管、管什么、怎么管”的问题，形成了生态共识、责任共担、湖水共治、发展共享的多赢格局和机制。目前，渝水区、仙女湖区、市投控集团均已采取政府购买服务方式，通过公开招标，选择了第三方机构对袁河城区段、仙女湖库区和孔目江下游段水面进行垃圾打捞，推进了河湖管护市场建设，河湖管护主体市场化、专业化、社会化运作模式基本建立，河湖管护工作实现常态化。

三是开创了依法治河新局面。2018年，新余市在全省率先出台了首部地方性实体法规——《新余市仙女湖水体保护条例》，后又出台了《新余市畜禽养殖污染防治条例》。这两部地方性法规的颁布施行，使得新余市在贯彻执行《环境保护法》《水污染防治法》等法律法规方面，有了更契合实际、精准有效的操作性条款，避免“有法无依”的尴尬处境，为打击各种蛮不讲理的阻挠行为提供了有效依据。

四是建立了联合执法新形式。2016年7月，新余市出台了《新余市河湖管理保护联合执法机制实施方案〈试行〉》。2018年，对试行方案进行修订，成立由市河长办负责人任组长，公安、水务、环保等10个部门成为成员单位的联合执法工作领导小组，进一步加强联合执法工作领导力量。这种新型的联合执法模式，不需增加人员编制、不涉及岗位变动、不增加经费负担，仍以各部门执法单位为主体，需要联合执法时，市河长办协调，从相关配合单位抽调人员、设备，由问题牵头执法单位组织实施。据统计，在“保家行动”和“清河行动”中，全市共开展联合执法近300次，出动执法人员2000余人次。

3  河湖长制在实践中面临的新课题

新余市实施河湖长制虽然取得了显著成效，但在实践中也遇了一些新课题，面临一些新问题。

（1）思想认识还不到位。有的地方和部门思想认识存在“部门化”，认为河湖长制主要是水利部门的事，在团结治水上缺乏主动作为。县、乡河湖长存在履职不位的现象，河湖长只“挂衔”，不“出征”。乡村两级在河湖长制责任落实上还存在薄弱环节，小河道、小水库、小山塘、小水面等水域保洁存在“死角”。

（2）河湖水质改善任重道远。实施河湖长制以来，新余市河湖水质虽然大幅改善，但未彻底转好。一是河流水质达标率有待提高。目前全市乡镇河流43个断面地表水Ⅲ类水标准达标率仅为79%，还未全面达标。二是河流水质提升至Ⅰ类、Ⅱ类水的影响因素多。影响因素包括农业面源污染难控制、城乡生活污水处理率低、工业废水排放标准低、历史积累的河道污染物释放需要较长时间等。三是湖泊水质修复难度大。仙女湖的名字看起来是一个湖，实际上是建在袁河干流上的一座大型水库。经过努力，仙女湖虽然消灭了劣V类水，但至今水质不稳定，一直在Ⅲ至Ⅴ类水之间来回波动。其影响因素主要有汇入仙女湖的河流多达15条，河湖关系复杂;湖泊周边普遍存在种植养殖、旅游开发等活动，污染源难管理;湖泊水体流动性差，水体交换更新周期长，营养物质及污染物质极易富集;水质检测执行比河流水质标准更为严格的湖泊标准，同为一江水，在进入仙女湖之前执行河流水质标准，进入仙女湖后则立即执行湖泊水质标准;上游域外来水不可控，仙女湖坝址控制流域面積3 900km2，跨萍乡市宜春市和新余市三个设区市，其中：萍乡市、宜春市占控制流域71%达到2 766km2，新余市占控制流域29%达到1 134km2。

（3）河湖水环境治理资金投入压力大。治理河湖水环境，项目繁多，内容丰富，需要投入大量资金。如在“保家行动”和消灭劣V类水行动中，新余市全市投入资金20亿多元;为打捞水葫芦，渝水区各乡镇投入资金200余万元，仙女湖区制定了 281 元/船的计费标准。这些资金主要是由地方各级政府想尽办法筹措的，中央和省级投入少，各级财政面临巨大压力。

（4）基层河湖长办能力建设有待提高。基层河湖长办人员少，经费不足，硬件设施落后，基础支撑能力不够与河湖长制任务繁重的现状不相适应。

（5）跨界河流管理与保护的协作工作机制未建立。河湖保护管理是一项复杂的系统工程，它涉及到上下游、左右岸，需要有关方面齐抓共管，共护一江碧水。从实践情况来看，目前跨界河流的协调管理机制尚未建立，缺少解决问题的沟通协调机制，上下游、左右岸之间的协作不同步，难以形成治水合力。

4  推进河湖长制落地见效的思考

根据新余的实践经验，以及河湖长制工作面临的实际问题，推进河湖长制取得更大成效，必须抓好以下措施的落实。

4.1  坚持问题导向找准工作切入口

坚持问题导向、因地制宜是推行河湖长制的一项重要基本原则，也是一个重要的工作方法。只要能树立问题意识，坚持从问题入手，科学分析问题，深入研究问题，弄清问题性质，找到症结所在，制定一河一策、一湖一策，就定能打开河湖长制工作新局面，取得新成效。首先，要正视问题。问题无处不在，无时不有，关键在于敢不敢正视问题，善不善于发现问题。要分析问题。发现问题是前提，能不能正确分析问题则更见功力。其次，要具体问题具体分析，弄清楚哪些问题是体制机制弊病造成的，哪些是工作责任不落实造成的，哪些是技术条件不具备造成的。最后，要解决问题。问题一经发现，就要立即着手解决，不能听之任之，放任不管。新余在“保家行动”、消灭劣V类水行动方面的做法就是一个很好的启示。

4.2  加大河湖长制工作经费投入

各级政府都要加大河湖长制工作经费投入，既要保障日常工作运转的办公经费，更要加大治水治污方面的工程性措施资金投入。治理水污染问题，维护河湖健康生命，没有工程技术措施作支撑，没有专项资金投入是难于从根本上见效的。基层普遍迫切希望上级有关部门加大河湖长制经费投入。

4.3  大力开展河湖长巡查督导

要建立河湖长巡查督导制度。明确各级河湖长每年必须至少开展一次巡查督导活动。没有完成巡查任务的，开展约谈问责。要带着“放大镜”去巡查督导发现问题。河湖长巡查督导要解决实际问题，要倾听群众呼声，了解民意，把真实问题摸排清楚。巡查结束后，要下达“河长湖令”或“整改通知”，督促有关方面抓好发现的问题整改落实。河长制办要加强对发现问题的督办落实，落实结果及时报告河湖长。

4.4  建立流域协调管理机制

上一级部门要建立流域水环境跨区域治理协调管理联席会议制度，通过定期召开联席会议，以利益相关方合作协商的方式，对流域水环境治理中的一些共性问题进行协商解决。如对畜禽养殖污染治理、水葫芦打捞问题、流域水质超标治理问题，上一级政府及有关部门要主持召开联席会议，明确相关治理内容，制定有效措施，上下联动，统一行动，形成流域治理“一盘棋”的态势。

4.5  推進河湖管护市场化建设

河湖管护仅靠自愿者行动、搞突击行动还不够，必须要有专人做事，要有经费投入，要常态化管理。要根据各地的实际情况，加快培育市场化、专业化和社会化河湖管护市场主体，由政府出钱购买第三方服务，实现“河常治”。

4.6  加强基层河长办能力建设

基层河长办要挑选精兵强将，保证有人做事，做得成事。要加强信息化建设，加快建成智慧河湖长制综合管理信息平台，将信息管理、信息服务、巡河湖管理、事件处理、抽查督导、考核评估、展示发布和移动服务等提供“一站式”服务，全面提高河湖管理水平。要添置相关设备，加强硬件设施建设，提高工作效率。

4.7  强化督查考核与问责

要进一步落实各级河湖长及责任单位的工作责任，完善健全河长制组织体系、责任体系、制度体系、监督体系和考核评估，推行河湖长制法制化、标准化、信息化建设，特别是加强河湖突出问题的督察督办，抓好“收集—归类—分办—督办—调度—跟踪—核实—销号”各个环节，实行“封闭销号”。充分利用督办通知、“河湖令”，抓好问题督办。对整改不力的地方和部门，实行通报和提请河长开展约谈，推动问题有效解决。

参考文献：

[1]关于全面推行河长制的意见（厅字〔2016〕42号）.

[2]关于在湖泊实施湖长制的指导意见（厅字〔2017〕51号）.

[3]姚毅臣，黄瑚，谢颂华.江西省河长制湖长制工作实践与成效[J].中国水利.2018，（22）.

[4]徐军. 仙女湖流域（新余段）水环境综合治理总体方案.[R].

New Issues and Thoughts on the Practice of Rivers and Lakes Chief System

Peng Donghua，He Shaohui

（Xinyu City Water Affairs Bureau，Jiangxi Xinyu 338000）

Abstract：Since the implementation of the Rivers and Lakes System，all areas have achieved remarkable results. Based on Xinyu，this paper summarizes and analyzes the work of Xinyu's Rivers and Lakes Chief System，and points out some new issues facing the current work of Rivers and Lakes Chief System. Positive thinking was made on how to solve the problems encountered in the work and promote the greater effectiveness of the Rivers and Lakes Chief System.

Key words：Rivers and Lakes Chief System;Water Environment;River Management