推进河长制全面见效面临的困境及其创新措施探析

罗智康

摘   要：河长制由地方各级党政主要领导担任河长，采取高位推动协调职能部门共同治水，缓解了“九龙治水”缺乏行政效率的顽疾。但由于河流本身存在跨区域、覆盖面广、分布零散、流动性等特点，我国河长制由全面建立向全面见效转变过程中，仍存在一些困难与挑战。针对当前河长制实施现状及存在问题进行探讨并针对性地提出优化建议。

关键词：河长制;协同治理;考核机制;长效机制

1    水资源利用现状

优质水资源是社会经济可持续发展的重要保障和优势，但目前的水资源保护政策还是存在着许多不可忽视的问题。近年来，很多地方的水质从20世纪八九十年代的II类降为21世纪的以Ⅲ，Ⅳ为主。这一现象的根源可以从以下几个方面来解释：（1）许多企业和工厂非法采砂;（2）很多河湖岸线被侵占;（3）局部水体被污染;（4）生活垃圾、工业垃圾、农业垃圾无法得到有效消化。水资源污染问题对人民群众的生活造成了不良影响，阻碍了社会经济的持续健康发展。

2    河长制实施过程中存在的困境与难点

我国在河长制组织体系建設方面尤其是基层河长设立上下了很大功夫，并且也取得了不错的效果。但必须承认在推进河长制从“有名”向“有实”转变中仍存在诸多问题。

2.1  涉水法规条例不完善

虽然河长制取得了显著的成效，但从我国现行的河流保护相关法律来看，目前我国主要是依据《水法》《防洪法》《河道管理条例》等国家统一颁布的法律来对涉水违法行为追究违法者的责任，而我国由于面积广阔，各省市自然环境及水资源环境不一样，各地在河流治理方面实行的是“一河一策”方案，另外目前的河流保护法律体系中也缺少相应的制裁惩罚措施，这就导致涉水行政处罚设定的行政强制手段不足。在实践中，一些企业或个人即便非法占用大量的河湖水域或者不按照取水许可取水、超标排放污水，给社会带来较大经济损失的行为也无法受到更加严厉的追究和制裁。涉水法律法规的责任设置不充分及处罚力度较小，在实际工作中不能有效打击和遏制涉水违法行为。

2.2  跨行政区域的河流管理责任不清晰

流域治理自古以来就是困扰政府的难题，因为河流本身具有流动性和联通性，另外河流治理工作又牵涉到众多利益集团，这就导致跨行政区域的河流管理工作困难重重。尤其是省、市、县交界处，涉水问题复杂，水事矛盾多发、频发，如湖北武穴和江西瑞昌河段的采砂纠纷。通过对当前河长制实施情况进行调查，可以发现河长制工作机制中暴露出的一些问题。一些河流由流域管理机构和地方政府双重管理，流域管理机构和地方政府两者之间存在职责划分、组织协调以及任务分工等问题，而这些职责交叉的河流也必然会导致在管理过程中出现“有利的大家都想管，不利的就没有人去管”的现象，这将严重影响河流的长效治理。另外在具体执行时，各部门联动力度不够，没有充分调动地方党员干部和当地人民群众的积极性，要开展大量的沟通协调工作，才能有效确保河长制工作的顺利推进。

2.3  部分河长自我定位不准确

现阶段，河长办公室等河长制工作机构都是从各相关部门抽调人员组成，并没有形成长期的独立机构。在实际工作过程中，尽管是由地方党政领导担任当地河长，但具体的工作还是由水利及农业等相关部门来开展。从当前各级河长的工作开展情况来看，协助河长开展工作的河长办公室工作人手远远不够，部分河长存在知识有限、能力不足、专业性不强等现实问题，且河长在地方政府或部门还承担着其他的职务和工作，这就导致河长往往没有太多的时间和精力来处理所管理区域内河流事务。并且河长大多不是河流水资源管理相关专业，也不是专门从事河流防治工作的人员，在实际工作中，河长及河长办公室可能无法将河流治理与保护工作落实到位。

2.4  社会参与度不高

环境保护公众参与治理模式的益处在于，不仅能提高公众的环境保护意识和推动公众环境保护行为，而且能够使政府获取公民的环境诉求[1]。水环境治理与当地群众的生产生活息息相关，最能触动群众痛点，河流保护是看得见、摸得着的民生工程，同样也最能得到群众认可。在对社会工作进行调查时发现，在各级政府及相关部门的努力下，河长制已取得一定成效，但在调查过程中发现很多群众甚至不知道河长制是什么，这说明河长制的宣传力度还需要继续加强。一方面，河湖水质及河流治理目标等动态信息没有做到向社会公众及时公开，导致群众对河长制不了解，参与热情不高，一定程度上导致社会关注度低于预期设想。另一方面，公众缺乏参与渠道或不了解参与方式，举报和奖励机制不健全，河流水质情况不透明，监督考核机制不完善，进而导致社会公众参与河湖治理保护、监督举报等程度也不高。

2.5  考核机制不健全

河长制最初是属于水治理的被动短期应急机制，河长制的实施在一定程度上表明当前的水资源行政管理格局和职能分工无法有效解决水问题。河长一般由当地党政领导担任，其推行效果很大程度上受主管党政领导的重视程度和决策的影响，而河长对河流治理保护的重视很大程度上取决于政绩对晋升的影响以及考核机制是否完善。由于河流具有流动性、联通性等特点，目前还没有建立完善的机制对河流等生态环境进行测量及考核。对河长工作的考核结果是对地方党政领导干部进行综合绩效考核评价的重要依据，与领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究挂钩[2]。不同行政领导的行政方式和手段不同，并且由于在长期的河流污染治理期间，河长会不断更换，不同的河长对河流治理思路以及重视程度不一样，导致河流治理策略缺乏连贯性，影响治理效果。

3    推进河长制全面见效的对策建议

3.1  健全涉水责任法律体系

河长制的运行离不开相关法律法规的保护，完善健全的法律法规可以为河长制由“有名”向“有实”转变，提供行政标准和执法保障。近几年环保、农业等领域健全完善了相关资源保护的法律法规，对完善河长制相关法规条例具有参考和借鉴意义。针对处罚力度较小，违法成本较低的问题，要健全和完善禁止性和义务性条款相对应的法规条例条款，提高对相关水资源违法行为的罚款金额，对违法者的行政处罚力度要加强，提高违法者的违法成本，让违法者望而却步。另外，对于涉水违法行为还要设置更加完善的强制惩罚措施，相关部门也需要具备相应的执法手段，如增加拘留、查封场所、冻结存款等行政强制措施，以保障执法人员有效履职。同时还要明确规定河长制工作的考核机制以及发现问题能够及时处理的应急机制，使河长制管理有法可依，让河长在河流治理工作中有章可循。

3.2  建立跨区域河流协同治理机制

在流域综合管理中，河长作为枢纽要对整个流域内上游和下游的不同地区和有关部门进行协调。目前，很多地方已经建立了流域联动、统筹协调的联席会议机制，并取得了不错的效果，但相应的配套制度还不健全。要实现跨流域协同治理，就必须继续完善跨流域的生态补偿机制，在生态破坏中收益的一方应对受损的一方进行补偿，以防止部分地区只顾经济发展而不管环境保护。政府也要将考核结果与激励约束机制相结合，对河流治理效果明显的地区给予奖励。此外，针对跨行政区域河流争端，相关部门要树立全流域治理理念，以“一河一策”统筹上下游、左右岸，进一步细化流域河长的统筹协调职责，建立上下游、左右岸定期会议制度，健全跨行政區域断面在线监控体系，出台河流污染上下游地区责任认定标准，着力形成上下游、左右岸协同共治的格局。

3.3  明晰河长主体责任

各级河长作为所辖行政区域内河流治理和保护的责任承担者，应抓好顶层设计、工作部署、工作落实、事后监管等各个环节工作，为实现本行政区内的流域管理保护目标，真正做到区域管理与流域管理两手抓。相关部门要采取招聘、临时雇用等方式引进专业人才，实现河流管理的专业化和科学化，另外政府也要加强资金投入，确保河流治理不会出现资金短缺，并且要加强对相关工作人员的培训，增强专职人员的环保意识，提升专业素养，鼓励工作人员在河长岗位上能够有所作为。同时要建立健全河长制培训体系，对河长进行河流保护专业技能培训，提升河长的专业素养，增强其活力，进一步提高各级河长在全面推进河长制工作中的自觉意识和专业素养。

3.4  积极引导社会公众参与河流管理

河流治理与保护离不开社会群众的积极参与，公众可以通过参与保护身边的河流或者对地方政府或相关部门河流治理工作进行监督来参与河长制。从当前的实践看，由于地方政府与社会组织在河流环境治理中的合作处于初步探索阶段，以政府行政主导为主，尚未形成可持续发展的合作机制[3]。要在各类群体中发掘“党员河长”“学生河长”“企业河长”等，让公众主动参与到水资源保护工作中来。另外要从制度设计方面着手，建立公开透明的公众参与机制，充分提供公众参与河流管理的机会与渠道，通过微信公众号平台、微博、政府官网来对河流保护进行宣传，呼吁社会公众积极参与河流防治，以弥补政府治理的不足。

3.5  完善河长考核问责机制

地方政府要根据当地自然环境和实际情况来制定河流治理保护方案，根据不同河流存在的主要问题，制定科学的河流治理计划，结合考核期限长短进行差异化绩效考核。首先，要健全对河长的绩效考核指标体系，将当地企业与居民纳入考核监督主体，将群众对河流治理的满意程度作为绩效考核的指标，推进考核主体的多元化。其次，要明确河长与其他相关责任部门的责任划分，细化各级河长职责，把河长目标、责任、任务落实到位，通过定期或不定期的巡查对河长工作进行监督，倒逼各级河长严格执行相关制度，推进河流防治长效化、常态化。

4    结语

长期以来，我国水生态环境整体形势不容乐观，环保及水利部门因为行政权限、技术资源、人员设置等局限，对水环境治理各个环节的掌控、调度时常余力不足。以“河长制”实现“河长治”，必须完善河长制相关配套机制、积极引导社会公众参与河流治理与保护、营造全民治水氛围，从而进一步提升与完善政府水污染治理能力与治理制度，建立协同、常态化的河流治理机制，使水资源环境得到整体改善，为我国社会经济的健康可持续发展打下坚实基础。

[参考文献]

[1]俞海山.从参与治理到合作治理：我国环境治理模式的转型[J].江汉论坛，2017（4）：58-62.

[2]李汉卿.行政发包制下河长制的解构及组织困境：以上海市为例[J].中国行政管理，2018（11）：114-120.

[3]田家华，吴铱达，曾   伟.河流环境治理中地方政府与社会组织合作模式探析[J].中国行政管理，2018（11）：62-67.