全球公域的治理困境及发展对策研究

张宁

摘   要：随着全球化的纵深发展，全球公域开始成为学术界新的研究热点。美国是新一轮全球公域研究的发源地，我国的全球公域研究虽处于起步阶段，但在全球公域安全治理与战略选择上突出了新形势下中国面对新挑战应具备的反应能力的全面提升，也是随着我国综合国力的不断提升后参与全球治理、承担国际责任的一个重要表现。着重对全球公域的治理困境进行梳理，继而提出相应的发展对策，以此更好地了解该领域的发展趋势。

关键词：全球公域;治理困境;发展对策

1    研究背景

全球公域（global commons）最早的研究起源于自然环境层面，随着研究的进一步扩展，太空、网络等新领域也被纳入全球公域的大环境研究层面，由此形成了海洋、极地、空域（包括国际领空和太空）及网络四位一体的对象式研究体系。全球公域的概念是从资源的“无人独有”到“全体共有”的公域概念演化而来的，并且全球公域不同于资源的共同管理，当前全球公域的治理在多重因素的共同作用下面临许多困境，面对这种情形，提出符合全球化时代特征和更为合理的全球公域观和治理理念，克服现有全球公域的治理困境，实现人类有效利用全球公域，对于改变中国在全球公域治理中的不合理地位都有十分重要的作用。

2    全球公域的涵义

就概念而言，对全球公域在不同维度有着不同理解。在政治与安全领域，联合国机构和一些学者给出了较为全面准确的概念。全球公域是指国家主权管辖之外为全人类利益所系的公共空间，如海洋、国际空域、外层空间、极地、网络空间等。这一概念既划定标准又列举实例，有其合理性。就理论而言，从政治与安全层面讲，全球公域论与其说是一种理论，不如说是一种战略视角[1]。

具体来说，“全球公域”是指主权国家管辖之外的人类共有区域与领域。这一概念源起于西方经济学，主要用于解决全球公共资源的配置问题，而后进入国际法学，主要关注全球活动中的权利与义务分配问题。近年来开始转向国际关系学，主要探讨全球公共空间对于国家间关系与世界政治的影响。目前，学界尚未就全球公域的范围达成共识。国际关系学界比较公认的全球公域包括：公海与国际海底区域、国际空域、外太空、极地和网络空间。从属性上看，全球公域及域内资源属于全球公共物品，但并非完全意义上的纯公共物品，而是具有一定特征的准公共物品[2]。

3    全球公域的特征及价值

3.1  全球公域的特征

总的来说，全球公域有4个特征。

（1）所有权的公有属性，主权色彩弱化甚至不存在。换句话说，公有和主权是相互对立、相互排斥的概念。

（2）使用权的开放性，也就是大家都可以去利用它、开发它。但也并不是完全开放的，实际上具有一定的排他性。比如太空，迄今为止具有独立发射卫星能力的国家只有6个：中、美、俄、日、印、英;具有万米深海探测能力的国家只有3个：美、日、中;在南极设科考站的也只有10多个国家。全球公域的使用权虽然是开放的，但能不能开发利用取决于国家的技术能力[3]。

（3）资源使用的竞争性。比如说太空的轨道，卫星是有轨道的，如果一个国家在一个地方的某个点发射了一颗卫星，这意味着其他国家没有办法在这个点上去发射自己的卫星，所以这种资源的使用是存在竞争的。

（4）整体性。对某一部分的破坏意味着对整体的破坏，对某一单独领域的规则制定会影响到其他领域的使用。

3.2  全球公域的价值

全球公域是决定一个国家生存发展空间和战略安全保障的战略边疆。比如海洋和南极，这些地方拥有丰富的未开采资源，这些资源对于任何国家而言都是生存发展空间的巨大拓展。就海洋和太空而言，如果国家力量能够在这两个领域有效存在，意味着国家可以将战场从地理边疆外推到战略边疆，以必要的战略空间换取宝贵的战略反应时间，从而获得更有效的战略安全保障[4]。

3.2.1  全球公域具有经济价值

2017 年 7 月，国家主席习近平与俄罗斯总统普京提出要开展北极航道合作，共同打造“冰上丝绸之路”。北极航道有两条，一条是从中国到欧洲的东北航道，另一条是从中国到美国东海岸的西北航道。与传统航道相比，经由北极航道可以极大地缩短航程和运输周期。

南極地区煤炭储藏量约为5 000亿t。南极有供全世界开发采用200年的“世界铁山”，铁矿蕴藏极其丰富。南极磷虾蕴藏量约为6～12亿t，每年的捕获量为5 000万t，相当于现在全世界总渔获量的1/2。南极还有一个独特的资源，那就是它巨大的冰盖储存了全世界72%的可用淡水，是人类最大的淡水资源库。

3.2.2  全球公域具有战略安全价值

在海洋战略安全上，中国近代的历史教训是极为深刻的。近代以来，西方列强入侵中国沿海地区470多次，其中，规模最大的有：从辽东半岛入侵4次，从渤海湾地区入侵10次，从山东半岛入侵12次，从江苏沿海入侵10次，从浙江沿海入侵9次，从福建沿海入侵8次，从台湾入侵10次，从广东入侵12次。他国的侵略，都是从我国沿海地区深入到内陆地区。

自1957年10月4日，苏联发射世界上第一颗人造卫星以来，全球共发射人造卫星大约6 600颗，其中，3 600颗依然在太空中，正在工作的卫星有1 100余颗，其中，约500颗为近地轨道卫星，50颗为中轨道卫星（20 000 km），其余为地球同步静止轨道卫星（36 000 km）。

4    全球公域的治理困境

当前全球公域面临着许多方面的治理困境，可分为3大挑战：“公”与“私”的异化;安全问题;规则制定权的争夺。全球公域的军事化和安全问题，就是有些国家把全球公域当作军事边疆，使得全球公域的军事力量变得越来越多，越来越强。规则制定权的争夺意味着各国对全球公域发言权要求的增多。

4.1  全球公域的定义有待规范

随着全球化的不断深入，全球相互依存程度逐渐增强，全球公域的重要性也日益凸显。全球公域正在逐步融入全球经济、社会文化和安全架构，成为连接世界各国和各民族的纽带及全球安全与繁荣之所系。但是国际社会对于全球公域的定义却存在很大的分歧[5]。

全球公域的定义受到传统国际政治思维的影响，忽视了全球化时代下，世界所发生的重大变革，忽视了全球相互依存这一性质的迅速凸显，从而使得现有的全球公域定义不能有效反映现实，具有很大的不合理性。

4.2  全球公域治理的制度有待完善

全球公域治理机制的不完善、碎片化与过时问题严重。广泛而碎片化的全球公域治理机制存在职能交叉重叠、指令相互冲突、目标模糊不清等诸多问题。以气候治理领域为例，全球公域治理机制的不足与过时问题也很突出。许多旧机制未能充分考虑到人类活动对生态系统的影响，许多新关切未能在国际规则和标准中详细阐述，《联合国海洋法公约》未涉及海洋生物勘探，而当代的一些保护原则如风险预防原则、海洋保护区等工具没有被充分纳入治理框架。除此以外，全球公域治理还存在领导力不足的问题。

4.3  全球公域的安全问题有待解决

许多美国学者认为，美国享有对全球公域包括公海、领空和太空的控制权。美国通过控制公域来限制他国的经济、军事和政治，以此来削弱对手。对全球公域的控制是美国政治的军事基础，是冷战后美国霸权政策的助推器，用军事能力维持控制全球公域是美国的强项。显然，这种将全球公域军事化的方式不利于全球公域的有效治理，军事化不仅妨碍了全球公域内其他问题的解决，而且还极有可能激化矛盾，加剧冲突[6]。

5    治理全球公域的发展对策

5.1  适时创建全球治理制度

作为规范全球治理的合法框架，现行全球治理制度存在质量不高、数量不足等问题，将会加速全球治理的失灵化、碎片化。在全球治理制度的顶层设计中，中国应发挥主要新兴大国的表率作用。一方面，秉持量力而行的原则，基于自身国情国力，在经济、环境等领域创建全球治理制度。另一方面，加强国际合作力度，同世界各国人民一道，推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正、合理的方向发展。

5.2  主动改革全球治理制度

尽管全球治理制度存有理念滞后、效度不足、供应赤字等问题，但是尽可能地调整现有机制，而不是推倒重来，这才是真正理性的行为。作为负责任的大国，中国应该积极推动变革全球治理体制中不公正、不合理的安排，推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。一方面，应该遵循权责对等的原则;另一方面，应该采取循序渐进的方式。

5.3  全球公域治理技术急需提高

全球公域技术是把双刃剑，既可能造福人类又可能贻害社会。技术进步和突破常常被视为摆脱全球公域治理瓶颈的一个重要途径。比如未来跳频、低功率输出、数字信号处理、频率捷变收发器等也有望大大改善带宽利用以及缓解带宽分配冲突。激光通讯等技术手段使卫星排列更为紧凑，可以部分缓解当前的拥挤以及对干扰的担忧。利用太空机器人、激光等太空碎片清除技术，有望制定全球公域的保护规则反对霸权政治、争取全球公域治理全球化。

5.4  同心协力推进全球共治

随着全球化进程的深化，具有非传统特性的全球问题不断涌现，在现有治理秩序下无法得到有效解决，需要协调全球各行为体一致努力进行治理，这在一定程度上推进了全球共治理念的贯彻，有助于实现全球共享安全。其中，网络、极地、外太空、公海等各个全球公域的重点问题领域，亟需全球作出协调，努力进行治理。

6    结语

从全球公域部分治理到全球治理，依然任重而道远。在非传统安全的特殊语境下，需要治理的问题具有跨境性、不确定性和非传统性。与治理形态相关的参与治理的行为体、治理规范和利益表现都具有了多元性。面对这些全球化带来的概念破坏性运动，学术界应持有谨慎的应对态度。总的来说，分析全球性问题的治理，需要新旧兼顾地修正理论认知，既要认清治理的多元化内涵，又要兼顾传统现实主义权力观的持續作用机制。只有如此，才能冷静应对不均衡全球化带来的概念破坏，更为全面、深刻地把握国家行为体参与全球非传统安全治理的新表象和固有实质。全球公域作为一个相对较新的战略增长领域为各国、国际社会所重视。虽然全球公域治理取得了一定进展，但许多问题仍然存在，需要世界各国同心协力解决当前问题和不断新生的问题。

[参考文献]

[1]陆俊元.中国地缘政治安全[M].北京：时事出版社，2012.

[2]薄智跃.国际政治的系统和过程[M].北京：中国人民公安大学出版社，1989.

[3]王义桅.美国重返亚洲的理论基础：以全球公域论为例[J].国际安全研究，2012（4）：66-72.

[4]韩雪晴.自由、正义与秩序—全球公域治理的伦理之思.[J]世界经济与政治，2017（1）：22-35.

[5]王义桅.全球公域与美国巧霸权[J].同济大学学报：社会科学版，2012（2）：49-54.

[6]UK Ministry of defense.Global strategic trends-out to 2014[EB/OL].（2010-01-12）[2019-04-03].https：//coldfusionnow.org/uk-ministry-of-defence-global-strategic-trends-report-winston-churchill-and-cold-fusion/embed/.