中国土地制度与经济发展

刘守英

中国土地制度变革是中国经济高速增长的“发动机”。

1949年10月中华人民共和国成立后，中国政府始终把土地问题放在稳定与发展的重要位置，尤其重视土地立法及制度建设。在过去70年时间里，中国土地管理制度的演进与国家经济社会发展变迁的脉络是一致的，在探索和实践中不断完善，在改革和创新中不断发展。

土地管理制度的变迁

1949至1952年期间，新中国处于国民经济恢复时期，这一时期中国土地管理制度的核心是解决土地所有权问题。中国颁布了具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年）、《中华人民共和国土地改革法》（1950年）等重要法规，通过这些法律、法规的实施，仅用三年时间就完成了现代史上人口规模最大的土地改革，废除了地主土地私有制，建立了农民土地所有制，极大调动了农民的生产积极性，农村生产水平和农民生活水平明显提高。

1953至1977年，中国处于社会主义改造和社会主义探索时期，土地管理制度重点是确立农村集体土地所有制和建立国家建设征用土地制度。1954年，中国颁布第一部《中华人民共和国宪法》，明确了国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。不久，经由农业合作化运动，基本完成了农村的社会主义改造，实现了农村土地私有制向公有制的转变。与此同时，中国展开大规模经济建设，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”第一次被写入宪法。

1978年至今的改革开放时期，中国土地管理进入制度化和法制化轨道，重点是形成和逐步完善了中國的现代土地管理制度。1982年修订的宪法第一次明确了城市土地属于国家所有、农村土地属于农民集体所有的两种所有制并存的法律架构。1987至1997年，土地管理制度重点是建立与社会主义市场经济相适应的城镇国有土地有偿出让制度，为实现土地所有者权益、促进城市建设等发挥了重要作用。1998年新修订的《中华人民共和国土地管理法》，对土地管理和利用方式进行了重大改革，根据中国人多地少的基本国情，借鉴国外先进国家的土地管理经验，明确了以耕地保护为目标、以用途管制为手段、以土地利用总体规划为龙头的现代土地管理制度基本框架。进入21世纪，中国强化严格依法管理，提出实行“两个最严格”的土地制度（最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度），并陆续出台相关文件，土地管理制度日趋完善。

经过70年的努力，中国当前已建立起一套由宪法、物权法、民法、土地管理法、森林法、草原法、环境保护法等法律法规组成的完整的土地法律体系，适合中国社会主义初级阶段和中国特色社会主义市场经济体制的现代土地管理制度框架基本形成。对中国经济增长的贡献

改革开放以来，中国保持了经济的连续高速增长，被称为“中国奇迹”。土地制度变革在其中扮演了重要角色，它是中国经济高速增长的“发动机”。

上世纪70年代末至80年代中期，以“包产到户”为特征的农村土地制度改革短短几年时间在中国普遍化，带来了农民命运的改变和农业经济社会结构的根本变化，拉开了中国改革序幕，也开启了中国经济增长的闸门。此后至90年代末期，面对大量剩余劳动力从农业中释放出来的局面，中央鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业，创造了乡镇企业异军突起的奇迹，使中国工业化进程进入快车道。农业工业化成为这一时期国民经济成长的主要力量，根本改变了国民经济以国有经济为主、工业化以国家工业化为主导的发展格局。

自1998年以来，中国经济的高增长靠高速的工业化和快速城市化两个引擎拉动，土地更是成为这两个引擎的发动机。另外，随着出口导向战略的实施，中国经济全面融入全球经济。沿海发达地区（尤其珠三角和长三角）成为中国经济高度成长的主角。这些地区大量集体建设用地进入市场，支持中国成为“世界制造工厂”。

但中国在利用土地创造“中国奇迹”的同时，也造成了国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖，阻碍了经济转型和结构改革。随着中国经济从高速增长转向中高速增长，发展动能出现转换，这些变化也带来土地与国民经济的关系发生重大改变，必须在此基础上重新定位土地功能，精心谋划下一程土地制度改革。