义务教育发展路：曲折而光明

柳斌

制定教育法，争议在钱;执行教育法，最大的困难还是钱。关于教育体制改革的思路是实行体制下放，也就是把发展基础教育的责任交给各级地方政府，实行县乡村三级办学、县乡两级管理、以县为主的体制。

1985年中华人民共和国国家教委成立时，我荣幸地担任国家教委副主任，分管基础教育工作。那时，新中国教育事业经过35年的发展，已经取得了巨大成绩。面向21世纪，我们的奋斗目标是建设中国特色社会主义的民族、科学、大众的现代教育体系。要实现这一宏伟目标，我国教育在深化改革和提高质量方面任重而道远。

面向21世纪，对于我国来讲，资源、技术、交通能源和高级专门人才都是重要的，但最重要的还是国民素质。因为无论是资源、资金，还是技术、交通能源等，要转变为有价值的东西，转化为国民生产总值，归根结底都要通过广大劳动者的劳动。离开了国民素质，其他资源都不能发挥应有的作用。小平同志早就指出，中国最突出的国情是人口众多，最主要的优势是人口优势，最大的资源是人力资源。由人口最多国家向最大人力资源国家转变，决定因素是教育。义务教育由于其普及性、公益性、强制性，对一个国家国民素质的提高发挥着基础性的作用。所以，要下功夫抓好普及义务教育，深化基础教育改革，全面贯彻教育方针，全面提高教育质量。在党中央和国务院的领导下，国家教委领导班子决定把在拥有十几亿人口的中国实施义务教育作为最紧迫、最重大的任务提上议事日程。作为中国实施义务教育的亲历者，我亲眼见证了这一宏伟工程。

制定我国首部《义务教育法》，实现“两个基本”

1982年，《中华人民共和国宪法》公布施行，其第十九条规定“国家举办各种学校，普及初等义务教育”，自此，我国义务教育正式走上法治轨道。为贯彻宪法精神，1985年5月，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，明确要求“有步骤地实行九年制义务教育”，同时指出，义务教育“即依法律规定适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育”，为此，需要制定義务教育法。国家教委立即组织了义务教育法起草小组，并任命我为组长，自1985年6月根据“宜粗不宜细”的原则开始起草。义务教育是否免费，成为《义务教育法》起草、制定过程中最大的争议。我们也曾考虑过实行免费教育，但是经过测算，按照当时的标准，每年全国中小学生杂费在6亿元左右，1985年国家难以拿出这笔钱。经全国人大讨论后，决定还是只免收学费。各地学校按照需要，收取少量杂费，用于缴纳水电、置办办公用品等日常开支。从开始起草到1986年4月全国人大审议通过，只用了短短10个月的时间，这是中国第一部《义务教育法》，对我国教育事业所起的号召、动员作用和移风易俗的社会影响是巨大的。它的出台，标志着我国义务教育终于走上了有法可依的道路。

制定教育法，争议在钱;执行教育法，最大的困难还是钱。关于教育体制改革的思路是实行体制下放，也就是把发展基础教育的责任交给各级地方政府，实行县乡村三级办学、县乡两级管理、以县为主的体制。当时，各级政府财政预算投入所占比例还不到义务教育总投入的一半，义务教育的发展主要依靠企业和农民的支持。

那是一个令人感动、令人鼓舞的时代，全国掀起了“人民教育人民办，办好教育为人民”的热潮。在广大农村、城镇，每家每户都在为学校出钱出力，力所能及地为孩子创造良好的读书环境。1986年，国家教委提出“一无二有”作为义务教育学校的最基本标准，即“校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳”。最终，不仅每所学校都实现了“一无二有”，而且添置了教学设备，修了围墙，还盖了厕所。从1986年到2000年，筹款达数千亿元，我国基础教育终于走出低谷，达到了有史以来最好的情形：全民受教育水平由1985年前的人均4.3年，提高到2000年的人均8.1年，实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标。在国家投入不足、一半义务教育经费靠多渠道筹措的情况下，用15年的时间实现“两个基本”，这在历史上是一个奇迹。

修订《义务教育法》，实现免费义务教育

2001年，国家实施农村税费改革，取消农村教育费附加的征收，并分离企业所办的中小学。这些政策使农民和企业的负担得到减轻，但同时也使得农村义务教育经费锐减，许多农村中小学教师工资发不出，导致不少教师弃教从事其他职业，学校危房率也逐年上升。与此同时，“杂费”雪球越滚越大，成了一些地方乱收费的借口。此外，教育资源配置不合理，各级政府投入责任不明确，国家转移支付经费总量不足，素质教育迫切需要由政府倡导进而纳入法制体系……这些都表明，修订《义务教育法》已刻不容缓。

2003年，近600位全国人大代表提出议案，要求修订《义务教育法》，这是历史上提案人数最多的一项法律修订议案。2003年6月，第十届人大常委会将修订《义务教育法》列入立法计划。我当时任全国人大常委会委员、教科文卫委员会委员，参与了《义务教育法》修订的全过程。人大常委会委员们形成了几点共识：要由“人民教育人民办”转向“义务教育国家办”;要由收费义务教育转为免费义务教育，使义务教育回归它本来的面貌;要由县乡村三级办学、投入以县为主，转换成管理以县为主、投入由省级政府统筹落实。2006年6月29日，全国人大常委会审议通过了新修订的《义务教育法》，其中第二条明确规定：实施义务教育，不收学费、杂费。

近代新式教育在中国发端以来，实行全民免费义务教育一直是教育界孜孜以求的目标，但由于制度、国力、财力等多方面的限制，始终难以完全实现。新《义务教育法》颁布实施是中国教育史上具有里程碑意义的一件大事，它宣告了义务教育全免费时代的到来。

发展特殊教育

1987年4月1日，我国开始第一次残疾人抽样调查，结果显示，我国有各类残疾人约5164万，其中0-18岁的残疾人数量为1074万，6-14岁义务教育学龄阶段的残疾儿童约625万。

党和国家高度关注残疾人的生活和教育状况。国家教委采取了多项特殊措施保障适龄残疾儿童接受义务教育。2006年的《义务教育法》第六条明确规定，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。落实到具体措施，一是有计划有步骤地新建特殊教育学校;二是创造条件在普通学校中吸收残疾儿童随班就读;三是在师范院校中增设特殊教育专业，扩大特教师范学校招生规模，加速培养特殊教育师资;四是加强特殊教育课程开发和教材建设，引入职业技能选修项目，提高特教教学质量;五是与医疗卫生部门合作，医教结合，开展康复训练和教育。

进入21世纪以后，随着经济实力增强，国家对特殊教育的投入大幅增长，启动了新中国成立以来规模最大的特殊教育学校建设项目。2008-2012年，中央和地方累计投入54个亿，在中西部地区新建、改扩建1182所特殊教育学校。同时，国家还建立了从幼儿园到高等院校的残疾学生资助体系。残疾儿童、少年接受义务教育的比例大幅度提高，2012年达到72.1%。经过多年努力，一种以特殊教育学校为骨干，以普通学校随班就读和附设特教班为主体，以送教上门和家庭、社区教育为补充的中国特殊教育发展格局基本形成。

建设高素质的教师队伍

普及九年义务教育，必须有一支高素质的教师队伍。1985年11月的全国教师工作会议反映出中小学教师队伍亟待解决的三大问题：数量不足、质量不高、队伍不稳定。我在国家教委工作期间倾注了很大心力去解决这些问题。在做了大量调查研究之后，有针对性地出台政策措施，有效地化解了这些矛盾。

一是制定《中华人民共和国教师法》。在国家教委党组的领导下，1985年开始由我牵头成立起草小组，着手《中华人民共和国教师法》的研究制定，希望以立法手段加强教师队伍建设，保障教师的基本权益。

二是解决教师队伍数量不足、质量不高的问题。采取的主要措施有：扩大师范院校招生;加强中师的标准化建设;建立中央和国家机关讲师团，到有需求的省、市、区支教，培训教师;建立教师资格证书制度，从社会上吸收一批优秀人才当教师;建立教师进修培训制度，以不断提升教师素质。

三是解决教师队伍不稳定的问题。向国务院报告，提高教师工资待遇10%，并在《中华人民共和国教师法》里规定教师工资不低于或略高于当地公务员工资的平均水平;用国家、学校、个人“三个一点”的办法，筹措资金，解决教师住房问题;设立教师节;成立中小幼教师奖励基金会，筹措资金，每两年奖励一次优秀教师;考虑其他行业都有职务工资，决定建立教师职务制度;建立职务津贴和课时津贴制度。

四是解决民办教师的问题。民办教师是指“中小学中不列入国家教员编制的教学人员”，1985年以前，我国小学教师约有700多万，其中民办教师330多万。民办教师是农村普及小学教育过程中形成的一支重要教学力量。由于没有正式编制，他们没有正式工资，少量津贴也因人因地而异，与正式教师同工而不同酬，还要回家种责任田，获取工分报酬，生活十分艰苦。为解决民办教师问题，1986年，国家教委联合国家计委、财政部、劳动人事部等几个部门一起到全国各省市进行摸底调研，提出了三个“三分之一”的解决办法：国家拿出100万指标把合格民办教师转为正式教师;教育系统内部通过师范院校招生、培养教辅人员等办法解决100万青年教师转编问题;老年教师达到退休年龄时则发给一笔适当的安置费，使其有基本生活保障。1987年，国务院决定每年拨20万个指标解决民办教师转正问题，连续5年。但该政策因为一些原因受阻，1988年开始被搁置，直到1994年才再度恢复，用了7年时间，到2000年民办教师的问题才基本解决。

我从事教育工作至今已58年，为国家的教育事业做点踏踏实实的事情，是我毕生的情结与追求。我深感，办教育难，办基础教育更难，一个人口大国普及教育更是难上加难。同时，我也坚信，无论多么困难，只要我们坚定跟黨走，就能克服所面临的种种难题，教育事业的未来是更加光明的。

（作者系原国家教委副主任）

责任编辑：刘洁