地方政府深化“放管服”改革探索与创新

摘要：深化“放管服”改革是关系到改革开放全局的重要内容，201 3年以来， “放管服”改革取得了一定的成效，力促国家治理体现和治理能力现代化，但也还存在着一些尚未“改”到位的地方。本文通过分析“放管服”改革的重要意义，梳理南平市“放管服”改革的现状和存在的问题，结合基层政府工作的实际，对下一步深化“放管服”改革提出对策和建议。

关键词：深化改革; “放管服”;基层治理;转变政府职能

十九大报告中明确指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管模式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府，深化“放管服”改革就是转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是激发社会发展活力、营造良好营商环境的有力抓手。

2013年以来，南平市认真贯彻落实上级决策部署，大力推动“放管服”改革，力促政府职能转变，深化简政放权，加强市场监管，提升服务质量，打造特色亮点，全市经济社会持续健康发展。但在“放管服”改革持续深入的过程中，也暴露了一些不足之处。当前，南平市正处于加快绿色发展推动高质量发展落实赶超的重要历史机遇期，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不忘初心、牢记使命，持续深入推进“放管服”改革。

一、“放管服”改革的内涵

2015年5月12日，李克强总理在国务院推进简政放权放管结合职能转变电话电视会议上指出，“简政放权、放管结合、优化服务”是当前改革的重要内容，需要以壮士断腕的勇气推行。“放管服”改革作为牵动整个行政体制改革的“牛鼻子”，其实质就是要捋顺政府与市场、政府与社会的关系，更大程度地激发市场的活力和社会的创造力。

“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称，它包含了三个方面的内容： “放”即简政放权，降低准入门槛，把不该管的东西交还给市场;“管”即创新监管，促进公平竞争，创造公平有序竞争的市场环境;“服”即高效服务，营造便利环境，践行为人民服务的宗旨。

二、“放管服”改革的重要意义

党的十八大、十九大报告把“放管服”摆在重要位置，作为关系到深化改革全局的重要环节，任务十分紧迫。改革开放以来，我国政府的职能不断转变，“重审批、轻监管、弱服务”的现象不断改善，“放管服”改革的深入推进转变了过去群众上门、层层审批的管理模式，政府为激发市场活力不断改进服务方式、提升服务质量，逐步把投资、生产、经营的自主权还给市场主体，同时不断加大对市场秩序的维护力度，承担起应有的市场监管职责，打造公平有序的市场环境，从而推动经济社会发展、增进社会公平正义。

（一）激发市场活力，增强内生动力。“放管服”改革继承和发展了十一届三中全会以来改革开放的思路，是进一步完善社会主义市场经济体制的重要内容，是近年来推进经济稳中向好的有力措施，切实重塑了政府和市场的关系。2013年政府提出“简政放权、放管结合”，2014年进一步强化“放管结合”，2015年又将“优化服务”纳入其中，最终形成了“放管服”全面推进、三管齐下的格局，改革成效逐步显现。例如，2013年政府承诺五年内国务院部门行政审批事项压缩至三分之一，实际仅用两年就实现了目标。与此同时，作为政府创新管理方式的一场革命，“放管服”推进全面深化改革目标的深入，有效带动了市场价格、金融、财税、社会事业等领域的改革。

（二）带动创业创新，优化经济结构。“放管服”改革、大众创业、万众创新及“互联网+”三者相互配合，进一步激发了社会主体和广大群众创业、创新、创造的动力，改变了原有的社会生产方式和人民生活方式，有力推进了新的技术、产业、业务的蓬勃发展。近年来，高新技术产业、战略性新兴产业稳步增长，网购、物流等电商产业高速增长，现代服务业保持较快发展，规模持续扩大，成为国民经济第一产业，

其他许多传统产业也在改造提升中焕发新的生机，总体来看，新旧动能转换初现成效，经济结构持续优化升级。

（三）贸易投资便利，扩大对外开放。改革与开放相辅相成，相互促进，改革的措施也是对外开放的手段，而开放又推动了改革，近年来“放管服”改革的发展也有力推动了我国营商环境的国际化、法制化和便利化水平，简政放权成为国务院设立自贸试验区的主要举措。随着11个自贸试验区改革试点的不断深入发展，伴随着“证照分离”、“一照一码”、负面清单管理等一批效果好、风险可控的制度创新措施出台，许多办事流程大大简化，有效激发了市场活力。截止2018年，我国营商环境排名跃升至全球32位，成为营商环境改善幅度最大的经济体之一，我国利用外资规模的也稳居世界前列，进一步培育了新的国际化竞争优势。

（四）推动职能转变，提升治理水平。随着“放管服”改革的深入推进，政府逐步把不该管的事项还给市场和社会，把生产、经营和投资的自主权还给企业，过去长期存在的“重审批、轻监管、弱服务”的现象得到转变，政府管理理念、管理方式、管理手段和管理效率都在创新和进步，治理能力和治理水平得到提升，公平竞争的市场环境逐步形成。而随着政府职能转变，也从源头上推动了政府工作人员工作方式的转变，从源头上减少了权力寻租的问题，“办事难、办事慢”、“多头跑、来回跑”、“奇葩证明”等问题越来越少，群众获得感进一步增强，政府执行力和公信力得到提升。

三、南平市“放管服”改革的现状和存在的问题

近年来，南平市上下认真贯彻落实上级决策部署，全力推动“放管服”改革和政府职能转变，在全省率先推行多项工作，力促经济社会持续健康发展，具体表现在以下几个方面：一是持续深化简政放权。2013年以来，通过“减、放、并、转”的方式，优化调整市级行政审批与公共服务事项，梳理编制市县乡三级政府权责清单。市级行政审批事项精简56. 6%、服务事项精简34. 4%，前置审批事项精简18%，中介服务事项精简42%。二是持续加强市场监管。率先实现“双随机一公开”监管全覆盖，建立减权放权监管责任清单。探索实行工商、食药监、质监等多部门联合抽查，着力构建大综合行政执法体系。三是持续提升服务质量。率先推行“一窗受理、集成服务”改革，91. 45%的审批服务事项实现“一趟不用跑”和“最多跑一趟”。推行项目审批代办服务，创新设立“优惠政策兑现窗口”。四是持续打造特色亮點。率先建设五级一体的“互联网+放管服”云平台，创新建立“重点工作责任清单与问题清单督查平台”和“互联网+大督查”的“云督查”机制，着力打造“放管服+督查”的联动体系。其中，“互联网+放管服”云平台建设得到省委书记和常务副省长批示肯定;“两单”平台获“2018年中国政府信息化管理创新奖”。

五年多来，“放管服”改革陆续回应了过去人民群众的痛点和难点问题，清除了一些阻碍改革发展的障碍，取得了显著成效。但是新的发展趋势和人民群众的新期待对当前深化“放管服”改革提出了新的要求，进一步深化“放管服”改革还有一些亟待解决的问题。

权力下放不够顺畅。一是管理理念和手段落后。政府在运行过程中仍然没有摆脱传统的模式，管制太多，管得太死，不论是红头文件还是政策法规，对公民、法人、社会组织的行为的准入门槛仍进行过多的控制。二是基层政府和社会组织承接能力比较弱。一方面，由于工作力量不足、管理制度不健全、管理能力不高等原因，导致基层政府“接不住”，例如放松市场准入领域的入口之后，容易出现“一放就乱”的情况。

另一方面，由于基层社会组织发展缓慢，呈现出规模小、数量少、发育不成熟、能力有限的特点，也无法承接政府权力下放后的有关职能。三是法规、制度不统一，审批效率较低。由于

法制和政府运行机制以往的惯性，改革过程中，出现了法律法规和制度节奏不同、不相统一的情况，涉及改革的有关部门在沟通协调过程中常遇到法律和制度方面的障碍。例如，有的部门审批标准不统一，提交材料不一样。又如，南平市行政服务大厅在改造过程中，经过了几次招投标才能完成，效率较低。此外，工程建设项目审批制度等改革成效尚不明显，支撑改革的“多规合一…‘多评合一”等基础性工作仍较薄弱，并联审批面临部门审批权限不同、层级不一致等难题。四是改革成果宣传力度不足。改革成果的复制推广仍是个短板，总结提炼、宣传引导不够，各个层级对成果的知晓率、认同感都不高，改革的影响力不足。

（一）综合监管不够科学。一是投资核准领域。这是目前企业反映最强烈的问题之一，过去，企业投资一个项目，需要多个部门审批，有时需要盖几十上百个章。近年来，福建省针对这个问题进行改革，改完后很多投资核准的事项、权力下放到市县。以省发改委为例，目前保留核准的事项是31项（2017年以前是几百项），但是延伸到市级层面，投资的前置环节依然偏多。二是市场准入领域。福建省实行商事登记制度改革后，各领域的企业主体发展比较快，增量较大，但对基层群众而言，想要申办一个企业仍然有一些前置条件，门槛依然存在，对资本金、办公场所等仍有一些要求，下一步还要着力在放宽门槛对同时把好质量，把市场活力进一步激发出来。3.职业资格领域。2017年底，国家取消434项职业资格的认定。但就目前我市的实际情况来看.应聘各行各业各种岗位，还是要求应聘者要取证，包括资格证、专业技术职务证书等，导致从业人员仍花费较多的时间精力在获取证书上，忽视了专业技术的钻研，在一定程度上导致社会资源的浪费。

（二）服务水平有待提高

一是信息化水平滞后。互联互通难、数据共享难、业务协同难的主要问题，全程网办率仍不高。政务数据汇聚共享存在一定壁垒，部分国家、省级系统还未与市级网上审批系统对接，信息孤岛及行政服务中心“二次录入”情况仍然存在。部门之间的协同度、信息共享度不是很高，有些企业的基础信息不能在各部门之间实现共享。2.推动网上审批服务滞后。一些已出台的放权措施还没有完全落地，审批服务便民化群众获得感不强，办一件事跑多趟情况仍然存在;窗口办理业务较多还是采取纸质材料办理，电子证照不全、调用时间长、共享应用率不高，有时还是需要重复提交证明材料;线上线下融合度不够，部分高频事项在特殊时段排队时间过长等。例如，投资领域的审批环节虽然已经大大压缩，但审批的各种程序和环节等还是很多，网上审批时间还是比较长。

四、南平市深化“放管服”改革的对策

（一）深化简政放权，进一步激发市场活力。一是进一步下放权力。结合新一轮机构改革的职能调整，进一步梳理行政许可事项，取消和下放一批行政许可事项。主动对接国家、省上最新的市场准入负面清单，清理清单之外审批事项，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，让各类所有制企业公平竞争。二是降低准入门槛。进一步提高开办企业的便利程度，按照“直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务”等方式对所有与开办企业有关的行政审批的事项实行分类管理，改变“准入不准营”的现状，着力推进企业开办环节减少至“企业登记、刻制公章、申领发票”3个环节。三是推进“并联审批”。着力整治“管卡压”、“推绕拖”等问题，进一步革除一些变相审批，聚焦企业和群众反映比较集中的共性问题，通过开展督查持续推进企业开办、施工许可、不动产登记、纳税等关键环节和重点领域的简政减费。大力借鉴厦门“一家牵头、并联审批、限时办结”的试点经验，完善“一口受理、同步审批、限时办结、信息共享”并联审批机制，在更大范围实施以“事前承诺+事后检查”为核心的新的审批方式。

（二）创新监管机制，进一步优化竞争环境。一是实行全程监督。建立完善线上平台监察、线下“大督查”、市民“随手拍”三位一体的督查机制，对各项“放管服”落实情况进行全程监督，促进公平竞争、优胜劣汰。二是推进联合监管。深入推进“双随机、一公开”跨部门监管的制度化和常态化，建立“双随机一公开”督查通报制度，科学设置抽查指标，智能跟踪办理情况，以“互联网+监管”的模式推进监管平台建设，着力实现跨越地域、层级、部门的协同联动监管。三是强化信用监管。健全新型监管机制，推行以“双随机一公开”监管为主要手段、重点监管为补充措施、信用监管为基础的模式，着力构建以信用承诺、信息公示、联合奖惩为主要内容的信用监管体系，落实统一社会信用代码和“双公示”制度。完善“红黑名单”制度，切实将无故拖欠账款的失信主体依法纳入“黑名单”。

（三）优化政府服务，进一步提升便民程度。一是优化“一站式”功能。对全市各级行政服务大厅“一站式”功能进行优化升级，进一步推行“一枚印章管审批”的模式，推动相对集中的行政许可权改革试点。二是整合网络平台。深入推进“互联网+政务服务”，大力推动跨越地区、部门、层级的信息数据开放和数据共享。结合现有的政务平台，进一步集成“放管服+云督查”的政务信息系统，完善“两云”“四库”“多应用”的网上服务体系，面向各行业主体提供一网式服务。三是深化“四級四同”。在《政府部门权责清单管理规范》、《政府部门“双随机一公开”抽查工作规范》、《政务服务一网通办窗口集成服务规范》和《政务服务一网通办平台建设》等规范通过省地方标准审定的基础上，进一步推进行政审批标准化，推动省、市、县、乡审批服务事项“四级四同”，促进政务数据共享互通。

（四）完善平台功能，进一步拓宽督查领域。一是优化平台功能。对现有的“两单”平台进行改造升级，打造个性化的功能服务模块。例如，根据线上任务的反馈速度、奖惩记录等数据，对各部门的工作绩效进行分析，通过数据进行“画像”，从而为各部门的工作成效打分。二是拓宽应用范围。将“两单”平台的应用范围扩大覆盖至县、乡两级，构建市、县、乡一体运作、三级联动的格局。三是有效挖掘数据。通过对“两单”平台收集的数据资源进行挖掘，对各类超期件、退回件以及政府工作任务进行汇总统计、综合分析，探索从工作重点、工作变化趋势的变化等进行分析，进一步推动科学决策。四是增加服务供给。加强“两单”平台与现有民生服务平台的资源整合，聚焦民生需要，大力推进平台办事、移动支付等便民服务。充分发挥社区作用，推进老旧小区改造，发展家政、托幼养老、助餐助洁等服务，把社区服务、公共服务和社会力量的多元投入与市场化运作相结合，提高居民生活质量。积极推进“互联网十医疗、教育”等新兴模式，让基层和偏远地区的群众能够享受到优质的公共服務。

（五）深化督考结合，进一步巩固改革成效。一是强化激励。深化“放管服+云督查”机制的结果运用，将平台考评激励和干部考察、容错纠错、会计审计等制度相结合，将督查结果与绩效考评、评先评优、选拔任用等工作相挂钩，进一步提高干部服务发展的主动性和自觉性，构建“清”“亲”政商关系。二是切实追责。对执行“放管服”规定不力、落实改革举措“推绕

拖”的现象的严肃问责。通过明察暗访、举报监督相结合等方式，对各级各部门落实责任、自查自纠、责任追究等情况进行全面检查;建立抽查机制，对问题清单、整改清单、整改报告等落实情况开展抽查;建立交叉互查机制，市直各责任部门对各自负责工作的自查自纠情况进行交叉检查，根据检查结果，对工作推进不力、清理发现问题不到位的部门印发整改意见书。三是科学评估。积极探索引入第三方评估机制，构建营商环境社会化评价体系，按照国务院的要求选取企业开办、施工许可、不动产登记等指标作为评价体系的主要组成部分，对标先进地区，借鉴已经践行的办法和成功经验，结合我市实际，增设市场主体增加情况、政府诚信、典型案例办理等内容，真正让群众成为改革的监督者、推动者、受益者。

参考文献

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[4]吴毓健，林侃，方炜杭.改革争先击水中流一一习近平总书记在福建的探索与实践·改革篇[N].福建日报，2017年7月17日

作者简介：

李爱珍（1963—），女，福建建瓯人，副教授，主要从事行政管理方面的研究。