中小城市城镇职工基本养老保险可持续性研究

吴秀才

【摘 要】 为了解中小城市城镇职工基本养老保险的可持续性，进一步推动中小城市城镇职工基本养老保险更加健康发展，笔者采用实证分析的方法对B市宏观上的总体数据及微观上某月份的退休人员数据进行梳理呈现，从而得出B市城镇职工养老保险在宏观和微观上存在矛盾，这种矛盾不利于城镇职工基本养老保险的可持续发展，因此B市或与B市类似情况的中小城市需从推进全民参保、充实养老基金、加强对企业监督、引进人才等方面着手确保城镇职工基本养老保险的可持续性。

【关键词】 中小城市;城镇职工养老保险;可持续性;实证分析

【中图分类号】 C913.7 【文献标识码】 A

【文章编号】 2096-4102（2019）04-0068-04 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

一、问题的提出与相关研究

中小城市在就业方面吸引力较弱，留住人才难，不利于养老保险基金积累，加之全国统筹的基本养老保险制度尚未建立，从长远来说，中小城市面临的养老压力将更加巨大。

A省B市位于中部地区，截至2017年底全市人口381.25万人，城市人口133.43万人，60岁以上人口占比为11.28%，2017年地区生产总值1550.66亿元。B市老龄人口较多，地区生产总值不高，原为A省老工业基地，退休职工较多。新中国成立之后确立以一批国内或省内的工业基地，后来经济体制改革原来工业基地留下来大批就业人口，B市就是这种情况，因此对于曾是某些省份的老工业基地和较不发达的城市来说，B市的情况具有相当参考价值。本研究要探讨B市城镇职工养老保险制度面临的可持续性问题及应对之策。

从现有研究来看，可持续性一直是城镇职工养老保险制度关注的热点。不管是社会学界、经济学界还是管理学界都从不同的维度对城镇职工养老保险制度的可持续性进行研究。

在基金可持续性方面，边恕（2017）提出单纯依靠财政补贴不能弥补每年城镇职工养老保险收支缺口，应通过推进养老基金全国统筹等多种方式来保证城镇职工养老保险制度运行的可持续性。邓大松（2018）从基金长期收支进行预测，从开源节流、精算平衡和激励机制设计三个方面，提出全国统筹条件下确保养老保险基金积累持续增长的政策措施。唐运舒（2018）指出，必须依赖除财政补贴之外的其他资源的支持，方能维持制度的持续运转。

在缴费比例方面，曾益（2018）从城镇职工基本养老保险缴费率的下调空间研究，提出建议对策。王巍（2018）以个人效用和社会福利最大化为研究视角，计算出最优缴费比例，提出适度提高个人缴费比例和降低单位缴费比例。

在延迟退休方面，刘万（2013）认为需采取弹性退休政策，有必要保持养老金参数的可预期性和稳定性，便于职工选择退休时间更有理性，不同退休年龄待遇计发应符合精算中性或公平，以减小弹性退休给制度稳定带来的不利影响，调整退休年龄应主要是调整各类养老金最低领取年龄。陈洋（2018）提出退休政策的改革依然能够释放出“改革红利”。

养老制度设计方面，郑功成指出（2013）亟待尽快做好延迟退休顶层设计，全面优化制度安排，实现制度的定型、稳定与可持续发展。丁建宁（2014）提出通过制度整合建立一些应对养老需求的新的制度项目以完善其内容体系，通过制度整合完善其结构体系，通过责权系的均衡完善其层次体系，进而建立起更加公平、可持续的养老保障制度体系。

综上可见，国内学者对城镇职工基本养老保险的可持续性研究深入、具体，有结合本地实际情况的总结，有对未来发展的预演及测算，提出很多建议对策。大部分学者的研究较为宏观，但具体到每个城市，特别是中小城市来说，参考性不足。笔者将借助B市城镇职工基本养老保險数据，通过实证的方式探讨中小城市城镇职工基本养老保险制度可持续性面临的问题，提出中小城市城镇职工基本养老保险制度可持续性发展的对策建议。

二、数据及方法

本研究将采用宏观分析与微观分析相结合的方法，在宏观上整体把握B市城镇职工养老保险基本情况，在微观上借助影响养老金数额的具体指标分析个人在城镇职工养老保险中可能遇到的问题。宏观分析对象是B市人力资源和社会保障局近十年城镇职工基本养老保险数据，包括基金收支情况、在职退休人口数量、各年龄段退休人员分布信息等。微观分析对象是B市某月退休人员基本信息，包括个人信息、个人缴费指数、个人账户总额等。笔者预先对某月退休人员基本信息数据进行匿名化处理，利用SPSS19.0对数据进行统计分析。在统计分析之前对数据中实际缴费指数（全称“本人平均缴费工资指数”）进行重新编码，划分为0.6以下、0.6（含）以上1.0以下、1.0（含）以上2.0以下、2.0（含）以上四个档次进行数据统计。根据系统中工作单位名称生成新变量，变量名称为就业情况，分为企业就业（退休时有退休单位的城镇职工）和灵活就业（个体工商户及灵活就业人员）。

三、宏观分析

笔者将从基金收支情况、老龄人口抚养比、各年龄段分布对B市城镇职工基本养老保险进行宏观分析。

（一）基金收支分析

B市在1996年开始试点实施现行城镇职工基本养老保险制度，现退休职工在1996年之前无任何缴费记录，1996年之后根据就业情况不同产生缴费，不管是1996年之前和之后退休都不影响职工基本养老保险金的领取。由于1996年之前参加工作的职工无缴费，未形成基金积累，对于养老基金来说是一种历史欠账，仍需当前基金进行偿还。

图1是B市近十年养老基金征缴与支出情况，从图中可以看到B市近十年养老金的征缴收入均小于基金支出，随着退休人员的增加，养老基金缺口将继续增大。从当前来看，B市无法负担当期所需支付养老金，就未来来看，B市养老基金面临短缺压力，可持续性不足。

（二）老龄人口抚养比分析

老年人口抚养比是反映地区人口老龄化程度的一项重要指标，笔者倾向于将60岁以上人口占在职人口的比例作为计算的标准，这样更能反映老年人供养情况，其计算公式为：

ODR（elderly dependency rate）=P60+/P在职×100%

P60+为60岁以上的人口总数，P在职为在职人口数

而根据公式计算，B市近几年人口抚养比如表1。

从表中可以看到，B市的老龄人口抚养比在不断上升，意味着B市退休人口所占在职人口比例越来越大，即每养活一个退休老年人的平均在职人口平均数在不断下降。随着人口老龄化的加剧、生育率的持续偏低、劳动力人口的增长缓慢，老龄人口抚养比会继续升高，对于B市来说，养老的压力将更加巨大。

（三）退休年龄段分布分析

截止到2018年11月底B市城镇职工基本养老保险退休人员年龄分布情况如表2。从年龄分布上来看，B市50岁以上70岁以下占退休老年人口多数，合计人数为121866人，占所有退休老年人口的70.8%，而这部分人将会成为未来10-20年B市养老的主要压力之一。

在各个年龄分布中还呈现出另外一个特点，即退休人员中女性老年人较多，为110620人，占总退休人口的64.3%。女职工退休年龄较男职工提前十年，且平均寿命长于男性，领取养老金的周期较长，女性老年人的养老将又是B市一大压力。

对B市城镇职工基本养老保险的宏观分析可以看到，B市城镇职工基本养老保险面临基金收不抵支、老龄人口抚养比不断上升、年龄分布导致养老支付压力重重等问题。

四、微观分析

笔者将从某月退休人员基本情况、退休人员的本人平均缴费工资指数及退休时个人账户总金额等具体指标对B市城镇职工基本养老保险进行微观分析。

（一）基本情况

性别上，男性退休人数为221人，占比为35.7%，女性退休人数为398人，占比为64.3%。女性退休人数较多，对于女性个体来说所要面临的长寿风险远大于男性，老年时期所面临的物质及精神方面的压力大于男性。以企业就业方式退休人数181人，占比为29.2%，以灵活就业退休人数438人，占比为70.8%。企业就业退休人员较少，而较多的灵活就业人员会导致缴费上积累不足和个人待遇上偏低。

（二）本人平均缴费工资指数

本人平均缴费工资指数为1991年或本人首次缴费至退休上年各年度本人缴费基数，与各相应年度全省在岗职工月平均工资比值的算术平均值，表达公式为：

Wi=（X91/C91+X92/C92+…+Xn/Cn）÷N（1996年之前参加工作和1996年以后参加工作，有视同缴费年限的人员）

Wi=（Xl/C1+X2/C2+…+Xn/Cn）÷N（1996年以后参加工作，无视同缴费年限的人员）

其中：

Wi指本人平均缴费工资指数;

X1…Xn为本人首次缴费至退休上年各年度月平均缴费基数;

C1…Cn为各相应年度全省在岗职工月平均工资;

1996年之后参加工作现已退休无视同缴费年限的N为参保人员实际缴纳基本养老保险费的年限，1996年之前参加工作和1996年之后参加工作现已退休有视同缴费年限的N为1991—1995年的工作年限加1996年至退休上一年实际缴费年限。

《B市人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的意见》（B政〔2006〕122号）对参加工作时间的先后顺序对领取养老金的群体进行分类，每个群体有不同的养老金计发办法。但总体上看，在养老金计发中，占据最大比例的是基础养老金，影响养老金多少最关键的因子是本人平均缴费工资指数。本人平均缴费工资指数最关键的因素是本人上年度月平均缴费基数。

在同一份文件中B市对缴费基数作了规定，即职工个人以本人上年度月平均工資为基数缴纳基本养老保险费，同时要求缴费基数低于全省上年度在岗职工月平均工资60%的按照60%缴纳，最高不得高于全省上年度在岗职工月平均工资300%。但在现实的执行中，很多企业按照全省上年度在岗职工月平均工资60%最低标准缴纳。在缴纳的时候是按照全省上年度在岗职工月平均工资60%进行缴纳其作为计算本人缴费工资指数的分子，在退休之后计算本人平均缴费工资指数的分母却是本年度在岗职工月平均工资，这就会出现很多退休人员的本人平均缴费工资指数低于0.6或者略高于0.6但在1.0以下。

B市本人平均缴费工资指数在0.6以下（不包含本数）为268人，占比为43.3%，0.6以上（包含本数）1.0以下为310人，占比为50.1%，1.0以上2.0以下为35人，占比5.7%，2.0以上6人，仅占比1%。从所占比例上可以看到本人平均缴费工资指数在1.0以下的为578人，占退休人员总数的93.4%，本人平均缴费工资指数较低。

在职工退休之后的退休待遇计算上，基础养老金和过渡性养老金都以本人平均缴费工资指数为计算依据，较低的本人平均缴费工资指数会造成退休人员退休待遇处于较低的水平，从工作到退休状态待遇的下降会影响退休人员的生活质量。

（三）离退休时个人账户总金额

我国养老金账户采用的是统账结合的模式，即缴费部分进入到社会统筹账户，部分进入到个人账户。具体到B市，在2006年之前划入个人账户是本人缴费基数的11%，2006年之后调整到8%。个人账户总金额与个人账户养老金呈正相关关系。

从均值可以看到个人账户总金额偏低，如果按照个人账户养老金计算的办法，以60岁为退休年龄，计发月数为139，个人账户养老金平均仅为298.20元，与B市2018年城镇职工个人平均退休工资2300元比较，仅占到职工个人平均退休工资的13.0%，占比较低。

从中位数来看，中位数是38636.83，小于均值，说明有很大一部分退休职工的个人账户总金额小于中位数，可以说个人账户养老金对整体职工个人养老金的贡献极小。

对极大值和极小值进行分析可知，个人账户养老金差距明显，差值为1184.78元，仅此项差距体现在养老金上就有一千多元，再加上基础养老金、过渡性养老金及调节金，养老金的差距就更加明显。

出现差距原因是B市灵活就业人员较多，就业状况统计显示灵活就业人员占比近七成。对于灵活就业人员的养老金缴费，B市规定统一以全省上年度在岗职工月平均工资为基数，按20%的比例缴费，其中8%记入个人账户。但在现实执行中B市对灵活就业人员采取一高一低的缴费方式，高档缴费按照全省上年度在岗职工月平均工资的20%执行，低档缴费按照全省上年度在岗职工月平均工资的12%执行，分别按照8%、4.8%划转进入养老金个人账户。在现实的执行过程中不管是个体工商户还是部分小微企业为职工购买的养老保险还是灵活就业人员本人购买的养老保险都是按照低档缴费进行，因而不利于个人账户养老金的积累。

五、结论及对策建议

（一）结论

通过对B市宏观层面数据及个人缴费微观数据分析可以看出宏观上依靠自身征缴B市并无法满足其养老金支出的需要，出现入不敷出，如果其他条件保持不变，这种差距将会越来越大。微观方面，B市退休人员受灵活就业人员较多、个人及单位缴费偏低等多方面因素的影响，退休人员基本待遇偏低，同时在退休人员中存在待遇差距过大现象。从理论上来说，退休人数固定的情况下，较高的养老基金支出会带来较高的退休待遇，但B市是较高的支出与较低的待遇并存，且支出在不断增长，而养老待遇增长有限，在宏观和微观上存在矛盾。针对宏观和微观表现出的问题及宏观与微观之间的矛盾，笔者认为B市可在以下方面做工作来保持城镇职工养老保险可持续发展。

（二）建议对策

1. 持续推进全民参保

全民参保计划旨在使国民共享经济社会发展带来的成果，但从另一个侧面来说，养老保险覆盖面的扩大可以部分缓解养老保险制度财务状况的恶化趋势。一是推进社会保障信息系统之间的互联互通，对参保人员参保信息进行实时监测，使信息系统在全国范围内顺畅运行，无缝对接。二是在政策上创造城乡居民养老保险与城镇职工养老保险进行无缝衔接的政策基础，引导和鼓励城乡居民和灵活就业人员首选参加企业职工养老保险，一方面提高了养老保险有所提升，另一方面有助于B市养老基金的积累。

2. 加强对企业扶持和监督

2019年政府工作报告中提到：下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。从相关表述中可以看到在政策层面国家力主减轻小微企业负担，且在个人缴费基数不变的情况下，降低缴费率无疑可以减少小微企业负担。因此B市有必要在政策上及时跟进，对相关政策进行宣传解读，在政策上予以支持，可采取缓交社会保险费用、对缴费进行补贴等行为减轻小微企业负担，督促其尽快、尽早、足额为员工购买养老保险。

3. 采取多种措施充实养老基金

充足、略有富余的养老基金可以减轻支付带来的压力，同时富余部分可以通过投资手段进行保值增值，B市养老基金来自于企业和个人缴纳，上级财政转移支付及本级财政补贴这三个主渠道。针对缴纳主体的单位和个人来说，可以采取激励措施鼓励持续缴费，如采用缴费补贴、精神激励等方式鼓励企业和个人长期、持续、足额缴费。善用上级财政转移支付，B市在每个年度需完成全年征缴任务才能拿到支出与征缴差额部分的90%的财政转移支付。对于B市来说，需保障拿到90%的财政转移支付部分。对于本级财政来说，需加大对养老基金的支持，完成10%配额之外，可以通过扩大配额比例等方式进一步充实养老基金。B市2018年政府工作报告中，在养老金部分仍有结余，因此对结余部分委托专业投资机构进行多元化投资运营，在投资组合中引入收益相对较高且风险更加稳定的风险资产来提高整个投资组合的收益率，提高养老保险基金在资本市场中的收益率。

4.继续实施更加开放的人才政策

人才是最重要的资本，其可以带来生产力，其次，人才可以带来城市劳动力数量上的增长，促进养老基金的积累，对于养老保险的长期持续发展至关重要。对于B市来说，要想在人才引进上保持更加开放姿态，首先，重视对引进人才的物质保障。对于引进的人才来说，不但要在住房安置、科研奖励、平台建设方面给以物质保障，还要在家庭生活、家属工作、子女就学、长期发展等方面进行保障。引得来才，留得住才才能保证人才引进的效果。其次，立足地方特色，以“事”引才。B市在玻璃制造、生物质能源、化学材料等方面独具产业优势，且在发展过程中仍需要这些方面的人才，因此在人才引进的过程中更要结合B市的产业实际，在化工领域精准引进人才。最后，建立人才考核机制，以考核促发展。

【参考文献】

[1]边恕，李东阳，孙雅娜，等.辽宁省城镇职工养老保险财政支付风险及对策研究[J].地方财政研究，2017（11）：28.

[2]邓大松，杨晶.全国统筹条件下城镇职工养老保险统筹基金的精算评估[J].中国地质大学学报（社会科学版），2018，18（3）：133-143.

[3]唐運舒，徐永清.安徽省城镇职工基本养老保险运行风险研究[J].华东经济管理，2018（10）：27.

[4]曾益，刘凌晨，高健，等.我国城镇职工基本养老保险缴费率的下调空间及其财政效应研究[J].财经研究，2018（12）：70.

[5]王巍，杨亚男.城镇职工养老保险缴费比例测算分析[J].哈尔滨商业大学学报（自然科学版），2018（6）：354.

[6]刘万.延迟退休一定有损退休利益吗？——基于对城镇职工不同退休年龄养老金财富的考察[J].经济评论，2013（4）：27.

[7]陈洋，边恕，穆怀中，张铭志，等.延迟退休对基础养老保险缴费率的贡献系数研究[J].人口与发展，2018（6）：2.

[8]郑功成.深化中国养老保险制度改革顶层设计[J].教学与研究，2013（12）：12.

[9]丁建定.中国养老保障制度整合与体系完善[J].中国行政管理，2014（7）：7.

[10]李雨潼，张剑宇.从抚养比变化看东北地区人口老龄化[J].人口学刊，2010（6）：38.

[11]郑秉文，孙永勇.对中国城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策[J].上海大学学报（社会科学版），2012（5）：13.