主权债券违约救济机制的框架性原则

何丹

摘要：全球经济复苏的背后存在巨大的国际主权债务隐患，主权债务人法律地位的特殊性和债券市场主体的多元化及广泛性加剧了主权债务争端解决的复杂性。目前国际法框架下尚未建立一个统一有效的主权债券违约救济机制，而是国际救助、主权债务重组、集体行动条款和法院调解等多种机制并存，这削弱了争端解决的可操作性，降低了主权国家重整债务的效率。国际仲裁机制具有中立性、协商性和效率性，争议双方选择仲裁员和运用的规则不仅提高了争端解决的效率，而且彰显了裁判的公正性，应成为联合国治理框架下全球统一的主权债券违约的主要救济机制，并能以其固有的特性弥补其他救济机制的短板，同时不否认其他救济机制的作用，将债务重组和国际官方救助作为仲裁的有益补充。国际仲裁机制应遵循全球公认的框架性原则，包括不干涉债务国经济主权原则、主权债务可持续性原则、公平正义和中立性原则、透明度和保密性原则以及效率原则。

关键词：主权债券；债务违约；债务重组；仲裁机制

中图分类号：F114文献标识码：A文章编号：1007-8266（2019）04-0119-10

一、引言

随着二级资本市场成为主权债务人的主要融资场所，主权债券逐渐成为各国融资的主要工具。2017年国际货币基金组织（IMF）和国际清算银行（BIS）发布的数据表明，全球经济正在逐渐复苏，同时国际主权债务水平也在不断上升，有可能迎来全球巨额债务赎回潮。主权债务人法律地位的特殊性和债券市场主体的多元化及广泛性加剧了主权债务争端解决的复杂性，现存的多重救济机制阻碍了债务国和债权人快速返场，影响一国的社会安定与国际金融秩序。因此，建立统一的主权债券违约救济机制不仅具有现实的紧迫性，也是稳定国际金融秩序和国际社会长治久安的重要组成部分。当前西方国家关于中国“债务陷阱”和“中国威胁”的论断不仅无中生有、无根无据，而且是其逃避全球债务问题的表现。我国已意识到当前包括西方国家在内的多数国家正面临着紧迫的、潜在的债务危机，但国内学者多从债务重组和国际投资争端解决中心（ICSID）层面上对救济机制进行探讨，对探讨统一稳定的国际金融秩序贡献甚微。

二、主权债券违约救济的困境

近十年，欧洲、非洲和拉丁美洲地区爆发的主权债务危机使得主权债券违约处理机制成为国际社会的重要关切。主权债务违约包括主权贷款違约和主权债券违约，由于主权贷款目前已经形成了相对完善的重组规则体系，1 [ 1 ]且发行主权债券已成为主权国市场融资的主要手段，因此主权债券违约救济方式成为主权债务争端解决的主要内容。当前主权债券违约的救济机制主要通过国际救助、主权债务重组（SDR）、集体行动条款（CACs）和诉诸法庭来解决，但这些救济方式在国际上一直饱受诟病，短期内无法得到有效改革，导致了主权债券争端解决的复杂性。

（一）主权债务重组的困境

目前主权债务违约救济的主要方式是债务重组，大部分债务人与债权人签订CACs来提高重组效率。2014年，国际货币基金组织和国际资本市场协会（ICMA）对CACs和平权条款（Pari Passu）的表述进一步修改，2 [ 2-3 ]然而它们仍然不足以解决重组所面临的各种问题，而IMF提出的法律规制方法即主权债务重组机制（SDRM）至今仍未生效。

主权债务重组方式实际上是通过削减债券本金、降低利率、延长还款期限等方式减轻债务国的负担，使债务国能够尽快回到债券市场。但由于缺少完善的法律机制，导致重组过程频频受阻。一方面，债务国为了加快达成重组而侵害少数债权人的利益。例如CACs在合同中的普遍适用，使债务国能够以获得多数（通常为三分之二或四分之三）债权人同意的方式启动重组，从而对全体债权人产生约束力，这很可能鼓励主权国家通过一切手段获取多数债权人的同意来降低重组难度，从而损害少数持异议债权人的利益，产生国家道德风险的问题。在2001年阿根廷主权债务纠纷案中，为了提高债务重组的参与率，阿根廷政府通过发布《门拴法》（the Lock Law）和《主权偿债法案》（Sovereign Payment Law）以防止少数债权人的不合作。[ 4 ]另一方面，同意重组的债权人和反对重组的债权人追求的利益不一致，导致了重组难度升级。对于合同中的多数债权人而言，由于债券市场主体数量众多、形式各异，他们的投资策略和风险承受能力千差万别，对重组的谈判需求也不尽相同，这种情况降低了重组的效率。对于少数债权人而言，尤其是在二级市场上购买具有回报潜力的主权债务的秃鹫基金（Vulture Fund），他们通过拒绝接受债务重组计划，并积极诉讼来获得超过比一般债权人更大的利益。例如上述阿根廷主权债务违约案中，以对冲基金埃利奥特管理公司（Elliott Management）及其关联机构NML资本公司（NML Capital）和对冲基金奥利略资本管理公司（Aurelius Capital Management）为代表的秃鹫基金2003年向美国曼哈顿地区法院起诉，并于2016年获得胜诉。阿根廷不得不与秃鹫基金达成总额46.53亿美元的违约债务偿还原则协议。[ 5 ]有实证研究表明，诸如此类的主权债券持有人向法院提起主权债务诉讼的数量急剧上升。[ 6 ]可以看出，合约达成的重组方案不具备终局性，并可能导致债务重组的不稳定。

SDRM在债务重组中也饱受诟病。21世纪初，虽然IMF向阿根廷提供了国际救助，但依然不能避免爆发主权债务危机。此时，IMF意识到利用法律而非市场化的方式建立SDRM的必要性，并提议通过修改《国际货币基金组织协定》来建立主权债务重组机制。然而，在形式上，SDRM需要IMF成员国制定或修改国内法落实该协定的条约义务，只有完成国际法和国内法两个层面的工作，SDRM才能取得存续的法律基础，在全球范围内形成统一的主权债券重组法律框架。3而这种双重标准和各国在主权债务上的不同利益诉求实际上加大了SDRM生效的难度。在实质内容上，SDRM也暴露了它的缺陷。首先，SDRM为了避免债权人通过诉讼手段抵制重组，限制了债权人的多数权利如冻结债权人的执行措施，可能导致不公平的现象。其次，虽然SDRM在很大程度上降低了主权国家实行债务重组的阻力，但也容易滋生债务国的道德风险，鼓励债务国违约后通过重组逃废债务。

（二）法院救济之困境

债权人除了通过债务重组的方式来解决主权债券违约争端，还可以依据主权债券合同或有关双边条约的争议解决条款诉诸法院。目前国际上将主权债券诉诸法院的方式主要通过国内法院（纽约和伦敦法院）和国际投资争端解决中心（IC SID）仲裁。

1.法院救济

当一般债务人违反国内债务合同时，债权人可以基于一国国内破产法律制度向法院寻求救济。然而，当主权债务国违反债务合同时，法律补救的适用性受到国际法框架下主权豁免原则的限制（包括管辖权豁免和执行豁免），主權豁免原则排除了未经主权国家同意的诉讼。自美国在1976年《外国主权豁免法》和英国在1978年《国家豁免法》中限制主权国家在商业活动领域的豁免权以来，主权相对豁免主义在国际上逐渐得到支持，但法院在审理案件中仍遭到绝对豁免主义国家的排斥。尽管如此，一国出于吸引融资的目的常常在债券市场中做出主权豁免的声明，使债权人至少能够在其本国或其他外国司法管辖区内对主权债务违约行为提起诉讼。然而在实践中，执行豁免在一定程度上仍具有绝对性（例如特定条件下商业用途的国家财产）。因此，债务人的执行意愿实际上仍影响着法院判决的执行效果。债权人获得救济的前提是债务国附有价值的资产，但法院的一些案件表明，获取主权债务人在国外持有的资产极为困难，甚至可能促使不愿意执行法院判决的债务人积极转移外国资产。[ 7 ]此外，在诉讼程序问题上，因债权人诉诸法院可能涉及不同地区的司法管辖权冲突，以及管辖法院如何适用法律的问题，导致主权债务诉讼案件进一步复杂化。即便最终确定由某一地法院管辖和适用某一确定的法律，也容易因政治经济等因素使法院缺乏中立性。

2. ICSID仲裁救济

在国际法实践中，有关主权债务的条约和习惯法很少，双边投资条约确定的规则是否可以适用主权债务纠纷存在争议。在ICSID机制下，主权债券是否适用《华盛顿公约》第25条中的“投资”定义至今仍不明朗。在荷兰公司菲达克斯诉委内瑞拉（Fedax v. Venezuela）一案中，ICSID对主权债券违约是否有管辖权提出质疑。仲裁庭参考了施勒尔（Schreuer）提出的“投资特征”4继而扩大了投资的定义将其纳入管辖范围。但在萨利尼公司诉摩洛哥（Salini v. Morocco）一案中又对投资做出限制性解释，法庭认为投资特征包括投资者的财产付出、一定的履约期、固定的利润或经济回报、交易风险以及对主权国的经济发展贡献，这一标准也被称为“萨利尼标准”（Salini Test）。在阿巴克拉特等诉阿根廷（Abaclat v. Argentina）一案中，上万名意大利债权人向ICSID提出仲裁申请，他们认为阿根廷对其主权债务的重组违反了《意大利—阿根廷双边投资协定》中的义务。仲裁庭接受该案管辖的同时质疑萨利尼标准，认为这种投资定义是存在争议的，仲裁庭管辖权不应受非公约规定标准的限制。由此可见，公约对投资定义的缺失导致仲裁庭对主权债券的管辖权存在不同标准，且各国签订的双边投资协定（BITs）对投资的认定也存在差异，[ 8 ]因此ICSID对主权债务违约案件的管辖权具有不确定性。此外，ICSID在解决国家和投资者争端上还存在弊病，目前已有部分国家宣布退出ICSID公约，阿根廷、玻利维亚、巴西等12个国家组成的南美国家联盟（UNASUR）正在建立一个替代ICSID公约的区域性争端解决机制。[ 9 ]鉴于此，对于更为复杂的主权债务争端在ICSID中能否有效得到解决实际上是存疑的。

（三）国际救助方式的困境

除了法律层面上的救助方式，目前最普遍适用的救助是寻求国际援助（Bail-out），包括向大型国际金融机构寻求救助和向他国贷款。例如为了遏制希腊债务危机波及整个欧盟地区，欧盟稳定机制（Europe Stability Mechanism）再次为希腊提供了官方救助，并在2018年完成了长达8年的救助。[ 10 ] 2017年，中国和俄罗斯先后向委内瑞拉提供贷款，以缓解其国内金融局势的进一步恶化。[ 11 ]IMF、欧洲稳定机制和他国贷款虽然可以向债务国提供国际救济，但这种救济是不稳定的。在2014年的希腊金融危机中，IMF就因其债务过重而停止资金援助。因此，外界认为IMF将为主权债务国提供救济以防止其陷入违约危机的论调是不现实的，未来IMF很可能还会拒绝为某些债务国提供国际救助，[ 12 ]因此，IMF救济对主权债务国和债权人而言都是不可预期的。在实践中，国际救助的目的不是为了债务国的持续经济复苏，而是为了增加后续重组的可能性，在短期内缓解债务国的经济压力。由于国际提供救助的资源有限，太过强调国际救助将助长债务国的依赖性，同时还可能造成债务国搭便车问题。

三、建立统一救济机制的必要性和可能性分析

当前各国在二级资本市场发行主权债券成为国家基础建设融资的主要方式，同时依赖资本市场的再融资来偿还即将到期的债务，以维持本国债务的可持续性。尽管债务国具有主权国家的特殊身份，但在债务重组过程中并不能绝对占据上风。因此，主权债务违约产生的灾难性后果不单单涉及债务国和债权人的利益，还有整个国际金融市场的稳定，国际社会正在呼吁建立统一有效的主权债务违约救济机制。

（一）建立统一救济机制的必要性

在没有统一有效救助机制的情况下，一旦发生主权债券违约，将可能因触发多种救济机制而降低危机处理的有效性，导致债务国经历更长期的经济萧条。[ 13 ]根据联合资信评估有限公司的相关数据，近20年（1998—2017年），全球范围内共发生38起主权违约事件，涉及23个主权国家（参见表1）。欧洲央行的报告指出，目前主权债务危机仍然十分严峻，[ 14 ]然而主权债券违约救济的多元化以及救济机制自身的困境增加了处理国际债务危机的复杂性和不确定性，成为国际债券市场主权债投资的阻碍。主权债务国的特殊身份地位将其与普通债务人区分开来，应适用不同的救济机制。因为主权国家不能真正“破产”，不能根据破产法进行清算，且上述提及的救济困境导致债权人更多地依赖市场方式来获得赔偿。在国家复杂政治经济制度的背景下，重组过程中通常会介入其他利益相关者，使谈判更错综复杂。因此，实际上重组的结果往往不是基于法律或市场原则，而是政治经济权力的考量。[ 15 ]

如果主权债务问题无法得到解决，不仅损害债权人的利益，还将危及债务国及其本国公民的利益，[ 16 ]因为债务国可能会通过对本国公民所拥有的市场资本进行重新分配，以降低二级市场上投资者购买主权债券产生的违约成本。[ 17 ]债务国自身的经济稳定也将遭到严重损害，[ 18 ]可能导致数百万人陷入贫困，从而引发更严重的社会问题。[ 19 ]此外，若主权债务违约没有良好的救济机制，还将对整个国际金融体系构成系统性的威胁。[ 20 ]

（二）建立统一救济机制的可能性

继IMF建立SDRM失败后，国际社会再次兴起建立统一主权债务违约救济机制的浪潮。联合国正努力通过政府间的谈判建立一个解决主权债务违约救济的多边法律框架，该倡议旨在提高国际金融体系的效率、稳定性和可预见性，并根据各国自身的情况实现经济的可持续发展，同时还提出了建立多边机制的原则性框架。联合国贸发会（UNCTAD）也提出建立具有全球共识的主权债务救济机制，其债务解决机制工作小组（DWM Work ing Group）为国际社会提供了建立统一救济机制的交流平台。联合国贸发会建议在主权债务救济中建立示范法（Model Law），由于现阶段难以界定合适的“中立国际组织”作为法律的监督机构，因此示范法规定债务违约的争议应当通过具有约束力和中立性的仲裁法庭来裁决。[ 6 ]G20集团在2016年杭州峰会上强调低收入国家可能出现主权债务风险，提出在国际法框架下完善主权债务重组程序的必要性。此前G20就已提出建立统一的预防和解决主权债务危机的提案，即国际债务框架（Inter national Debt Framework，IDF），同时设立国际债务框架委员会（IDFC）来确保债务重组的有序进行。[ 21 ] 1990年非政府组织朱比利债务运动（Jubilee Debt Relief Movement）提出建立公平和透明的仲裁程序（Fair and Transparent Arbitration Procedure，FTAP）并将其作为统一的主权债券违约救济方式，近两年再次被学者提到国际层面上来。FTAP借鉴了美国破产法的第9章（市政破产）的规定，主张建立中立的、公平的和透明的仲裁机构负责解决主权债务重组问题。[ 22 ]一些学者和民间社会组织（CSO）也提出建立“公平透明”的主权债务仲裁程序，如国际主权债务法庭（Sovereign Debt Tribunal，SDT）。SDT将引入SDRM的部分制度（实际上是扩大了SDRM中的争议解决机制），旨在裁定重组过程中的争端。[ 23 ]

由此可见，国际社会在建立统一主权债务违约救济机制的努力有目共睹，但是否由联合国抑或IMF等第三方来建立这种机制，目前尚无定论。笔者认为，由于各国的政治经济背景不同，在主权债务中的需求也存在差异，尤其是高收入国家和低收入国家经济发展水平的差距导致利益诉求的不同，这就需要一个中立组织设立统一的争议解决机制。虽然IMF的主要职责在于确保全球金融制度正常运作，帮助成员国发展健全的制度和经济政策工具，但由于其自身带有一定的政治倾向性，导致IMF难以成为一个中立的争端解决场所。建立统一救济机制的前提是争端解决机构的中立，多边机构不能只包含债务人的利益或债权人的利益，因而在联合国体制下建立主权债务仲裁机制越来越受到国际重视。[ 24-25 ]联合国作为最权威的政府间国际组织，致力于促进各国在政治、经济、社会等方面的合作，提供各国多边谈判场所，为建立统一的主权债务救济机制提供了合法依据。不论从合理性还是可操作性层面上看，联合国都是一个适合的中立机构。在上述方案中，示范法、FTAP和SDT都提出了在联合国体系下通过仲裁方式解决主权债务争端，而IDF则提出设立委员会（IDFC）的方式。实际上，IDF的本质更多是一种调解机制而非法定框架，不仅如此，将IDFC设在G20体系下，意味着将争端解决的主要决策权转移到20国集团，这将违背争端解决机构的中立性原则。从仲裁的自身法律特性来看，国际仲裁机制具有中立性、协商性和效率性，可以弥补地方法院审理债务争端的弊病，争议双方选择仲裁员和适用的规则不仅提高了争端解决的效率，而且彰显了裁判的公正性，因此也越来越受到主权债务争端各方的青睐。此外，主权债务问题具有很强的专业性，而国内法院法官在审理涉及高度专业性以及不同政治、法律、文化甚至伦理背景的争端时可能专业能力不足，但国际仲裁员选任的过程基本可保证遴选组成的仲裁庭对争端个案所涉之专业领域非常了解。[ 26 ]因此，本文认为国际仲裁机制应在主权债券违约救济中充当主要争端解决方式，积极促成争端机制多边框架的达成，并在联合国的监督下使该机制充分发挥作用。

（三）现存救济机制的补充性职能

由于各国对自身利益的考量，任何可能偏袒债务国或债权人的争端解决规则都难以达成共识。因此，建立具有平衡性和中立性的解决机制才能够发挥重要作用。我国学者提出的债务重组机制仍应属于主要救济方式，而主权债券违约诉讼可以成为有益补充。[ 27 ]不可否认SDR作为市场救济手段的重要作用，但较之于法律规制，SDR欠缺强制约束力、稳定性和可预见性，不应当作为争端解决机制的主体。2001年阿根廷主权债务违约案给了少数债权人（尤其是秃鹫基金）向法院提起诉讼的信心，使更多人开始质疑国内法院作为争端解决机制的角色。[ 28 ]鉴于本文提及的法院救济困境，由国内法院管辖的争议性问题仍难以解决，因此不适合作为争端解决的平台。而SDR的目的在于使无力偿还债务的国家暂时解除或减少偿债负担，为其经济复兴和发展赢得时间，最终恢复支付能力，重新回到资本市场，从而确保该国乃至整个国际金融体系的稳定。[ 29 ]因此，SDR的存在具有现实需要，未来应充分补充其职能。同理，CACs和国际救助等不具有强制性的非法律救助方式也应当作为法律规制中的补充，增加法律框架的灵活性。国際救助虽然具有不确定性，但在短期内可以缓解债务国的经济压力，而由于缺乏统一有效的救济机制，近几年来各国不得不将CACs引入主权债券合同中，以提高重组的效率。可以预见的是，未来债务到期后将出现大量CACs适用的情况，然而合约的非终局性使未来债务违约救济充满不确定性。因此，统一且有效的争端解决机制尤为重要，同时非法律救济方法应当作为有益的补充，增加法律的灵活性。

四、国际仲裁机制作为违约救济之框架性原则

在有效救济机制缺失的情况下，国际社会对以国际仲裁解决主权债务争端的呼声越来越高，这对确立一套全球公允的仲裁原则产生了迫切需要，以保证仲裁原则的可接受性，并推广到主权债券争端解决机制中。正如联合国2018年指出的那样：人们日益担忧迅速增长的企业债务、受动荡国际金融市场影响的高风险敞口和快速加重的偿债负担可能引发金融和债务危机，因此需要有协调一致的对策。

（一）国际仲裁机制作为主权债务争端解决的法理依据

仲裁作为主权债务争端解决机制在国际上得到越来越广泛的关注。相比于法院，仲裁有其自身的优势。首先，各当事方都有权参与到仲裁员的选任程序中，仲裁庭与债务国或债券发行地等都无直接关联，较之于其他救济机制更能体现中立性的特点。当前争端解决机制的不中立问题是导致国内法院救济方式广受诟病的原因之一，对于坚持债务国全额赔偿的少数债权人而言是一种福音，但同时也在“鼓励”更多的秃鹫基金在未来通过这种方式获利，增大债务国重组的难度。对于债务国和多数债权人而言，不仅增加了解决债务争端的成本，而且债权人的不公平待遇也是法律制度不公正的体现。其次，仲裁庭争端解决程序具有高效率的特点，而法院冗长的司法程序、调解协商的拖延问题以及非法律救济的不终局性，都影响着争端解决的效率。法律效率实际上也体现了公平正义，尤其是在变化莫测的市场中，资本快速返回资本市场流通对快速解决债务纠纷，以及加快主权国未来经济复苏的进程极为重要。最后，由于仲裁程序体现着当事人的自愿性，将重组纳入仲裁程序的一部分，不仅可以为债务国和债权人提供中立的谈判场所，还能够通过仲裁庭作为中介者和调解者加快债务重組的达成。重组协议在仲裁庭的见证下，为债务国、债权人甚至在市场心理和情绪上提供一颗定心丸，有助于债务国自觉履行义务，同时防止债权人事后反悔或另行起诉，保证重组协议的稳定性和权威性。因此，这些优势使仲裁成为目前商事纠纷解决的主要方式，也能为解决主权债务纠纷提供一条可操作的路径。

主权债务的仲裁时机很快就会到来，此种仲裁需要嵌入连贯、成熟的有关主权债务的国际法框架中。[ 30 ]虽然国际上对仲裁庭的强制执行效果还存在一定的疑虑，甚至仲裁的保密性特点也可能使债权人担忧，但仲裁机制弥补了其他救济机制的短板，在主权债务违约救济中更具有可行性。尽管如此，在尚未探讨如何具体选择或建立解决主权债务违约仲裁庭的情况下，首先应明确建立解决主权债务纠纷的仲裁庭遵循的原则，并努力在国际法框架中形成一套共识性规则。

（二）仲裁机制遵循的框架性原则

1.不干涉债务国经济主权原则

根据联合国1974年《建立新的国际经济秩序宣言》和《行动纲领》，国际经济秩序应建立在“所有国家的公平、主权平等、互相依赖、共同利益和合作”的基础上。每个国家有选择其经济制度以及政治、社会和文化制度的自由，每个国家对其财富、自然资源和经济活动享有并自由行使充分的永久主权。2018年联合国大会强调确保尊重各国的自主权、战略和主权，包括债务管理领域的政策和战略。因此，国际仲裁庭应当尊重主权国家债务重组的自主权和选择权，不干涉债务国的经济决策，不替债务国做出是否进行债务重组的决定，也不得为债务国与债权人达成债务重组协议。这一理论基础来源于国际法上的不干涉原则（the Principle of Non-intervention）。1981年《不容干涉和干预别国内政宣言》具体界定了干涉的范围包括政治、经济和社会的稳定。主权国家调整本国的宏观经济政策本质上涵盖了主权债务重组，因此决定是否重组和如何重组的权利不应受到任何外界的非法侵犯与干预。这也符合国际法关于国家主权不容侵犯的原则，行为主体不仅包括国家和个人，也包括国际组织在内的所有主体。

2.主权国债务可持续性原则和人权保护

在主权债务违约争端解决的过程中，仲裁庭应充分考虑主权国的债务可持续性。债务的可持续性通常通过债务重组达成，包括两个内涵：一是主权国经济的恢复和可持续发展，二是对社会人权的保障。传统上，债务可持续性意味着保障债务国未来经济的包容性和可持续性发展，最大限度地减少社会经济成本，同时保证国际金融体系的稳定。早在2005年，世界银行和IMF联合创立了债务可持续性框架（DSF），以降低未来债务过度累积的可能性。尽管他们是以纯粹的金融术语来界定债务可持续性，但如今国际上越来越多地关注到主权债务和人权方面的问题。联合国大会强调了长期债务可持续性的重要性，当主权债务困境变成危机时，核心政策事务就变成重组工作如何迅速有效地使国家回到可持续的债务组合，以及如何将重组压力在债权人和债务人之间进行分摊，避免人民承担不必要的牺牲。联合国人权理事会在《外债与人权问题的指导原则》中提议创设一个独立债务纠纷解决机制，债务重组多边框架应确保能与现有的国际人权义务和标准相适应。其中独立专家提出六项原则：（1）新的法律框架应该明确指明，债务重组必须与现有的人权义务和标准相适应；（2）债务重组前开展的风险评估和债务可持续性分析需要纳入人权影响评估；（3）未来的债务重组多边框架应该适当地解决拒不让步者造成的负面人权影响；（4）即便是在金融危机的背景下，债务重组应确保对经济、社会及文化权利最低必要水准的享有得到满足，同时应该避免对享有这些权利造成影响的倒退措施；（5）公平、透明、参与和问责的人权准则应该反映在新的债务重组法律框架中；（6）国际和区域人权保护机制、国家人权机构和民间社会组织应该能够在债务重组决策过程中发挥作用。[ 31 ]在布雷顿森林体系之后，主权债务结构和债务重组实践都发生了变化。债务可持续性如今普遍反映在国际法的实践中，可以被视为一项国际公法原则。[ 32 ]考虑到债务重组在主权债务可持续性中的重要性，仲裁庭应在裁判过程中对债务重组进行充分考量，鼓励双方尽快达成重组协议，以保障主权国的债务可持续性。

3.公平正义和中立性原则

公平正义原则要求仲裁庭在解决债务人和债权人之间的主权债务争端时，不偏不倚，不受外界政治因素的干扰。不同于法院，为了尊重和促成争端双方的协商意愿，仲裁庭在解决争议过程中的实际权力是受限制的，例如不能逼迫双方签订重组协议。这种权力限制也是公平正义的体现。仲裁庭作为争端解决机制，其存在的价值在于弥补现阶段多种救济机制并存导致的秩序混乱，而权力之行使不得逾越其自身存在的价值和宗旨，不得超越法律规则赋予的职能。仲裁的中立性原则也体现了公平正义，意味着争端解决机制应充分尊重债务纠纷主体的独立性和自主性，保障他们自愿协商和重组的权利，不干涉协商和重组的内容，不给其他利益方施加不当影响或挑起利益冲突。在仲裁解决复杂的主权债务纠纷过程中引入专业人士或建立专家智库，无疑是公正和中立原则的具体体现。因为解决主权债务纠纷的过程十分复杂，尤其涉及主权债务重组中与债权人的多方协调并最终达成共识，如果赋予债务人和债权人有选择专家作为仲裁员或向专家咨询的权利，使公认的专业知识人士在执行规则的过程中发挥核心作用，那么这些规则可能更具有权威性和公正性，仲裁结果也往往更容易被双方接受。

4.透明度原则和保密性原则

如今透明度原则被认为是全球法律治理过程中的一般原则，也是国际法和全球治理的重要特征。[ 33 ]由于债务国和债权人可能存在地位不平等，而债务国的财务状况往往决定着未来能否支付债权人。为了防止债务人过度举债、不正当贷款、投资有害项目、腐败以及搭便车行为，仲裁机制需要建立信息共享平台，提高透明度，以确保利益相关方对债务可持续性进行客观评估，从而做出有利于自身利益的决策。这也鼓励所有债权人和债务人进一步交流，以尽快协商一致，完成债务重组。法兰西银行的良好行为准则（CGC）中规定了信息分享的原则，各利益相关方应确保信息共享，使利益相关方能够评估债务国的经济状况，特别是在认定债务国债务不可持续的情况下。联合国贸发会认为应促进争端解决机制的透明度，以强化有关行为者问责制，通过及时公开与主权债务解决方案有关的数据和程序来实现。马蒂亚斯（Matth ias）在DWM工作小组第二届会议文件中强调透明度原则的重要价值，如保证程序的合法性。因此，仲裁庭应利用债务评估和指标使重组谈判与争端解决更加有效、协调和透明。

与透明度原则对应的是保密性原则。保密性原则是仲裁庭的固有特性，实行不公开审理制度以及不对外公布与仲裁有关的文件，从而实现仲裁的保密性。保密性和透明度虽然在表象上存在冲突，但实际上应相辅相成。仲裁的保密性是尊重债务国主权的体现。由于主权债务重组过程中必然涉及债务国的财政状况和经济政策调整，通常债务国出于政治外交和国家名誉考虑都不愿意将重组的具体内容广为人知。而有些债权人为维护商业声誉，也更愿意选择仲裁以避免自身商业声誉受到影响从而被竞争对手利用。因此，仲裁的审理和裁决的保密性可以很好地保护双方当事人的利益，而透明度原则是为保证规则的可预见性，保障双方信息对称（通常债权人难以掌握债务国的相关信息），旨在促进争端尽快解决。

5.效率原则

较之于诉讼，在追求公正这一基本价值的前提下，仲裁更突出争端解决的效率性，尤其在商事仲裁中，尽快解决纷争对于争端主体迅速回到市场尤为重要。同理，债务国和债权人都不愿意在争端上耗费精力和资源，为了债务国尽快回到二级市场进行融资和再融资，以恢复本国的经济状况，也为了债权人尽快收回成本，将资金再次进入市场流通，效率此时就是公平的一种体现。在主权债务重组效率低下的现状中，仲裁可以作为法律争端解决机构充当着推进债务重组进程的中介。仲裁具有中立性和专业性的特点，可在法律框架下提供债务国和债权人和平协商重组的平台，促进双方尽快达成共识。但仲裁庭在实现效率的同时，应尊重各方利益主体的意愿，发挥第三方的调解作用，但不得将达成重组和重组条件强加于各方。

五、结语

统一有效的主权债券违约救济机制缺失是不争的事实，如果不能及时有效地处理，主权债务违约的后果将是灾难性的。中国作为经济强国，应积极投身到全球金融治理中。在當前单边主义和中国威胁论不断抬头的背景下，中国不仅应严正反驳，更应放眼于全球金融格局的稳定，将维护国际金融秩序、发挥国际争端解决规则供给作用以及不断推进国际金融多边合作，作为我国承担大国责任的体现。在建立主权债务违约解决机制的过程中，国际仲裁机制提供了一条可行的出路，同时也不能否认债务重组、国际官方救助等其他救济方式的重要性。寻求解决主权债务纠纷的仲裁机制应遵循相应的法律原则。主权债务解决方式的统一今后还有很长的路要走，对于如何解决合同仲裁条款和投资条约的管辖权竞合，如何建立多边条约以保证各国共同遵守，以及仲裁庭的执行效力等问题都是今后国际社会长期关注的重点课题。

注释：

①目前主权贷款的违约处置有重债穷国倡议、巴黎俱乐部和伦敦俱乐部三种方式，并形成了相对完善的规则体系，在主权贷款违约救济中可以发挥作用。

②IMF推出了“加强的集体行动条款”，增强了CACs的集合性，并规定了对种类和期限的债务工具采取统一投票制度。同权条款中规定债权人的偿付应按照合适的比例，同时禁止未重组的债权人“牺牲”同意重组的债权人来实现自身利益。

③根据《IMF协定》第28条规定，修正案经理事会通过后需要由五分之三且持有IMF总投票权85%的成员国同意后就可以约束全体IMF成员国。

④该投资特征包括投资需存续一定时间、存在一定规律的利益和收益、风险承担、实质性投入以及对东道国发展有贡献。

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The Principles on a Mechanism for Sovereign Bonds Default Resolution

HE Dan

（Wuhan University，Wuhan，Hubei430072，China）

Abstract：The international sovereign debt bubble we face is still one of the biggest risks to the global economic recovery. Without a unified and effective mechanism to solve sovereign bond default under international law，current measures for sovereign debt restructuring have decreased the operability of dispute settlement and the efficiency of sovereign debt restructuring. An international arbitral tribunal can offer a resolution to sovereign debt disputes. The inherent characteristics of the arbitration which should be the main mechanism for sovereign debt dispute settlement can cover the shortcomings of other mechanisms，while other relief mechanisms such as sovereign debt restructuring and international official assistance are also indispensable，regarded as beneficial supplements to arbitration. Therefore，the mechanism should follow globally recognized principle frameworks including the principle of non-interference in sovereignty，sovereign debt sustainability，fairness and neutrality，transparency and confidentiality，and the principle of efficiency.

Key words：sovereign bonds；debt default；debt restructuring；arbitration mechanism