流程管理理论在高校竣工结算审计中的运用

郁炯 刘丹丹

[摘要]本文从高校建设工程竣工结算审计的特点和现实需求出发，借鉴流程管理方法，对传统竣工结算审计的关键业务流程进行调整，并通过创建和运用建设工程审计管理软件平台，高质高效地完成高校建设工程审计工作。

[关键词]流程管理    高校    建设工程    竣工结算审计    管理平台

一、高校竣工结算审计的特点和难点

（一）送审项目类别多样、数量繁多

随着近年来国家对高等教育投入的持续加大，高校的新建和修缮任务日趋繁重，工程内容涉及土建、安装、装饰、园林绿化、校园管网、信息化和安防技防等各种类别;时间跨度短则数月，长则一年、两年甚至若干年。

2000年，教育部发布了《教育部关于进一步加强建设工程、修缮工程项目审计的通知》，明确规定建设工程、修缮工程项目未经审计不得办理结算手续，由此，建设工程竣工结算审计的业务需求急剧膨胀。

（二）送审资料有失完整和规范

审计证据是对被审计事项作出正确评价、出具审计结论的基础性证明材料，在审计过程中起着至关重要的作用。建设工程竣工结算审计证据的重要来源之一，就是经工程管理部门收集、确认和签署审核意见的各类建设投资活动信息，统称为“送审资料”。

送审资料是实时、完整记录建设工程运行过程所有业务活动的载体。只有通过这些载体，审计才能在事后对已完成的建设工程各主要阶段、重要环节的业务活动进行检查和评价。送审资料真实可靠、合法充分是作出正确审计结论的前提，直接影响审计效率与效果。

就目前高校建设工程管理体制、机制、制度及队伍建设的现状来看，工程资料管理的现状与目标尚存差距。在建设工程的管理运行中，由于工程管理部门或工程实施方未实时建立或妥善保管各类准确记录投资活动的必备资料，常常导致送审资料不完备或不规范。因此，把好送审资料审核关，是建设工程竣工结算审计的首要环节，也是至关重要的环节。

（三）审计证据管理费时耗力

建设工程竣工结算审计的基本方法是以书面送审资料（含电子影像资料）为主要依据，辅以对现场的查勘验证以及审理过程的对账、校验等相关工作。

在建设工程审计实施过程中，当初始送审资料不完备或不规范而影响结算金额时，工程管理部门或工程实施方往往会提出进一步补充资料的需求;审计也会要求工程管理部门对某些约定含糊或表达不清的事项再作补充说明;在审计实施过程中，有时会生成一系列记录审理过程的书面资料，如“工程量征求意见函”“造价咨询报告征求意见函”;在协调督办过程中，也会随之形成各类证明审计时效的通知、工作联系函、催办函等文本记录。

实现以上大量繁杂审计证据的准确、快速传递和妥善保管，是一项相当艰巨的管理工作。在缺乏科学有序流程管理的情况下，各类审计证据管理事故频繁发生。

（四）审计裁量权不易制约

在建设工程竣工结算审计实施过程中，审计人员在审计任务顺序安排、审计时间掌控、工程造价专业判断等方面，均具有一定的自由裁量权。自由裁量权的运作空间与范围，很大程度上取决于审计人员的职业道德和执业水平，以及对自由裁量权的认知状况。

故此，如果审计部门没有建立相应的制度、规则和程序，审计行为的主观随意性和自由裁量权的错用与滥用就无法得到有效制约，最终审计结论与法律规定的自由裁量权目标将产生较大的偏差，甚至发生个别审计人员徇私舞弊，玩忽职守，利用职务之便谋取不正当利益而错用、滥用自由裁量权的情况，这些都直接影响高等学校建设资金的投资效益。

（五）审计时效难以保障

审计时效是实施建设工程竣工结算审计中不可轻视或低估的问题，甚者可能引发法律诉讼案件而直接关乎学校经济利益。

在实际运行中，工程管理部门的实际送审时间，往往远远滞后于建设工程竣工验收合格的时点。而建设工程送审时间的滞后，常常带来施工现场灭失、施工管理人员变动等情况，导致审计实施过程中出现工程管理部门无法及时提交、甚至根本无法提交所需补充资料等配合不力的情况，从而造成审计证据不足，无法准确支持审计结论。由于高校内部审计无法利用国家审计的公权力主动推进审理进程，因而高校建设工程竣工结算审计周期往往较长，审计时效难以保障，客观上增加了高校建设工程的审计风险。

二、流程管理理论及特点

流程管理（Process Management）是一个包括流程分析、流程定义、资源分配、时间安排、流程测评、流程优化等内容的系统工程。主要包括七个特点：

一是目标性。流程要有明确的输出结果，即目标或任务。目标可以是一次满意的服务，也可以是一次及时的产品送达等。目标越具体，越容易评价。二是内在性。流程包含于行为或活动过程中。对于所有的事物与行为都可以描述——输入的是什么资源，中间的一系列活动是怎样的，输出了什么结果，输出为谁创造了怎样的价值。三是整体性。流程由多个活动组成，因此需注意总体的把握和整体观念。四是动态性。流程是動态延伸的，即按照一定的时序关系由一项活动到另一项活动依次展开。五是可重复性。某一项流程在不同项目中可以进行重复操作。六是层次性。组成流程的活动本身也可以是一个流程，即该流程可被看作总流程的子流程，可以继续分解成若干活动。七是结构性。流程的结构可以有多种表现形式，如串联、并联、反馈等。不同的结构往往给流程的输出结果带来很大影响。

三、流程管理理论在高校竣工结算审计中的探索

（一）再造“流水线”作业模式

针对以上送审项目数量繁多、若干作业环节重复工作的问题，将原由一位审计人员“一条龙”作业到底的工作模式进行全程分解，即根据内在规律将可批量操作的作业环节进行合并，清晰描述每个作业环节的内容，并给每个作业环节安排合适的审计人员，从而形成新的“流水线”作业模式。

（二）增设“预审核”环节

针对以上送审资料有失规范、不够完整的问题，在审计流程源头增设“预审核”环节，即在审计正式立项之前，由预分配的审计组对送审项目是否符合审计立项条件进行全面检查与评估。一旦发现存在无法立项的情况，立即反馈送审部门。该环节的设置，既为立项后的实质性审计奠定基础，又有效避免了可能产生的送审时效法律问题，达到“磨刀不误砍柴工”的效果。

（三）建立全文档、电子化管理文本

针对审计证据管理费时耗力的问题，借用现代先进电子技术，建立全文档、电子化的审计管理文本，并逐渐拓展与工程管理部门、社会中介机构以及档案馆等部门管理平台的衔接，让各参与方均可根据权限进行分享和传送，从而实现各相关方从繁杂的书面资料传递和保管工作中脱离出来，充分促进工程项目审计的有效开展。

（四）实行多层级审核机制

为提高审计结论的准确性，竣工结算审计过程中出具的各类审计文本（工程造价咨询报告、管理建议书、年度综合审计报告等），均需经过社会中介机构主审、社会中介机构总师室、审计处主审员、审计处业务负责人等多级审核，必要时还需提交办公室主任或分管处长协调解决。

（五）强化审计时效预警机制

针对审计时效难以保障问题，可设立项目审计预警机制，即要求主审人员实时关注审计进程，将应进入而逾期未进入下一工作环节的项目进行分类统计，定期催办工程管理部门或社会中介机构。对于久拖不决的项目，应及时报告上级予以协调督办。

四、流程管理理论在复旦大学竣工结算审计中的运用

复旦大学于2011年起探索建立了其建设工程审计管理系统，并于2013年投入运行。从实践情况来看，该系统的应用有效提升了竣工结算审计的整体效能。

（一）系统主要特点

1.多部门协同操作。系统的操作部门涵盖学校工程管理部门、审计处、档案馆以及社会中介机构。从工程管理部门项目送审开始，到项目整体资料送达档案馆归档，各部门在统一管理平台上协同操作，确保相关工作的准确和高效。

2.多权限统一管理。由各部门负责人对系统使用人员进行统一权限管理。在统一权限管理下，授权部门负责人设置本部门可使用本系统的人员名单及相关信息。各使用人员需采用统一身份认证信息登录，登录后仅可访问本人所授权的项目内容，从而确保系统操作身份的唯一性和安全性。

3.定制化审计流程。系统中所有模块和流程均按照复旦大学建设工程管理审计的岗位设置和工作规则设计。各操作人员在书面操作时只需同步进行相应的系统操作。虽然从表面上看增加了操作人员的工作量，但考量整体效率和效果，收益远远大于成本。

4.多文档电子管理。系统除了兼容多种电子文档（Word、Excel、CAD文档等）外，还提供各类纸质文档的扫描录入功能，从而实现对各类文档的统一数字化管理。具体来说，在项目送审环节，工程管理部门将各类无电子版的纸质送审资料通过高拍仪进行扫描，然后连同其他电子版资料一同提交审计处预审核;在项目审理环节，审计人员将电子审计文书（工作联系函、工程量征求意见函等）通过系统发给各相关人员，从而确保信息传递的准确与快速，并力求全面、完整地反映和记录整个审理过程;在项目审结归档环节，审计处对电子版项目资料根据档案馆归档要求进行整理，连同书面项目资料同步存档。

（二）系统主要功能

构建复旦大学建设工程审计管理系统的主要目的是在项目立项、资料审核、现场查勘、初稿定价和项目审结等各阶段，使各方参与人员及时进行系统操作，了解进展情况，发现审理问题，最终实现项目顺利审结。系统主要包括权限管理、资料送审、资料审核、项目审理、项目审结、项目归档以及项目查询和分析几大模块。通过各模块之间有效的衔接和延伸，检查、记录、评价、统计、分析建设工程审计的过程和结果，从而实现对建设工程审计的全流程管理。

1. 资料送审模块。主要用于工程管理部门提交项目基本信息和相关送审资料。工程管理部门录入附件资料时，对于电子文档的文本可以直接以Word、Excel或PDF文档形式上传，对于没有电子文档的资料可以通过高拍仪拍照上传。系统会记录送审资料的份数和页数，并自动打印送审表和交接表。

2. 资料审核模块。主要对送审资料的完整性和有效性进行检查，为后续项目审理奠定基础。系统按照内设的分配规则，选择系统内主审和社会中介机构项目组成预审核审计组。审计人员在系统中逐一确认工程管理部门提交资料的完整性和有效性。对于符合审计立项条件的项目，向工程管理部门发送“提交书面送审资料通知”;对于不符合审计立项条件的项目，在系统中退回工程管理部门，同时告知不予立项的原因。

3. 项目审理模块。主要记录、传递项目送审资料和审计文本（如审计资料交接表、项目立项书、任务下达书、审计意见征询函、工作催办函、查勘工作表、审结情况报告书、造价咨询意见书、管理建议书等），同时智能提醒每个环节超期的项目情况。审计处领导可以对项目进度实时监控，及时掌握项目在每个阶段的执行情况。同时，为保证社会中介机构的审计质量，系统中预定义了各项审计工作要点和审计问题详细分类，并要求社会中介机构在系统中对这些问题逐一确认和回复，最终自动生成并打印问题记录表或情况报告书。

4. 项目归档模块。主要是将项目整体资料按照相关规定整理、归档，以供备查。同时可导出每个项目详细的审计日志，出现问题可以及时追溯。

5. 项目查询和分析模块。主要用于查询、统计各项目的审理进程及审理数据，自动生成年度竣工结算审结项目一览表、年度项目超合同金额统计表、年度超合同数据综合分析表、年度送审时效平均值和审计时效平均值分析表、审计时效分析表、审计费效益分析表、各事务所审计费效益分析表、延时送审时间统计表、年度施工单位项目综合数据分析表、年度管理部门项目负责人综合数据分析表、年度主审项目综合数据分析表、年度事务所项目综合分析表等审计报表，为审计公开和审计整改提供基础。

此外，在竣工结算审计管理系统运行日趋成熟的基础上，复旦大学自2016年起还开始研发建设工程全过程跟踪审计整体管理系统，并擬于2018年投入试运行。期望更好地将流程管理理论运用于高校建设工程审计，构造工程审计规范运行的良好环境，以进一步促进学校建设工程造价控制、管理规范和责任落实，为实现高校内部审计“加强控制、防范风险、提高效益、促进发展”的使命发挥积极而卓有成效的作用。

主要参考文献

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