21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作法制保障论略

孙思琪 金怡雯

摘要：21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作作为“一带一路”倡议提出的重点合作领域之一，应当着重关注以下四个方面的法制保障：第一，放开外资邮轮公司经营出境旅游的市场准入，拓宽船票销售渠道，促进中国邮轮市场经营模式逐渐与国际通行模式接轨;第二，健全邮轮船票规则，审慎考量上海试点邮轮船票制度的经验与不足，着重关注船票条款的审核与公示，保护旅客合法权益;第三，完善邮轮旅游相关法律制度，一是通过《海商法》修改创设邮轮旅游的民事特别规定，二是明确公安机关对于船上治安事件的管辖权，三是修改《国际海运条例》加强对于邮轮旅游运输的管理;第四，推进邮轮旅游纠纷多元化解决，充分发挥调解以及诉调对接机制的积极作用。

关键词：邮轮旅游;21世纪海上丝绸之路;法制保障;市场准入;船票规则;《海商法》修改

中图分类号：D922.294 文献标志码：A 文章编号：2096-028X（2019）04-0040-10

邮轮旅游是近年来在中国快速发展的新兴旅游形式。2015年3月，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》也即“一带一路”倡议，明确提出“推动21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作”作为合作重点之一。然而，近五年来此项合作的进展却并不明显，中国邮轮市场的航线涉及沿路国家仍然很少，其他方面的合作更不见佳。而且，中国市场在经过“黄金十年”的快速发展以后，不仅在2017年首次出现了增速放缓的现象，2018年的市场规模更是有所缩小。分析2019年前三个季度的市场情况，全国主要邮轮码头合计接待旅客及船舶数量仅为去年同期的82.4%和84.3%，作为亚太第一大邮轮母港的上海吴淞口国际邮轮港更是下降至去年同期的68.8%和60.8%。虽然业界大多认为此种增速的短暂放缓一定程度上有利于市场调整，但中国邮轮旅游市场目前正处于发展瓶颈阶段却是无法否认的事实。

建设21世纪海上丝绸之路是“一带一路”倡议的重要内容。21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的稳步推进，须以中国邮轮市场自身的健康、持续发展为前提。历史经验表明，法治化是国际经济秩序的必要保障，逐步建立为“一带一路”沿线各国认同的法律规则也是“一带一路”建设的基本抓手之一。市场经济是法治经济，运用法治思维和法治方式推动中国邮轮市场的发展与改革，应是邮轮产业在中国发展的重要保障。法律保障缺失对于中国邮轮市场的负面影响，已在过去十余年的发展中体现得颇为明显。特别是中国特色的旅行社包船模式，虽然一度帮助中国市场实现高速发展，但随着包船模式引发的诸种问题不断产生，似乎已经到了不得不寻求改变的时候。当前的重点应是尽快通过立法规范市场经营秩序，完善邮轮旅游涉及的民事、行政、刑事法律制度，特别是外商投资邮轮公司在中国市场经营的准入限制，以及邮轮旅游的民事法律规则。因此，法制护航应是21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作与中国邮轮市场发展共通的必由之路。下文即以市场准入、船票规则、法律制度、纠纷解决四个方面为重点，探讨21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的法制保障。

一、放开外资邮轮公司经营出境旅游的市场准入

（一）中国出境旅游市场的准入限制及其负面影响

一国在特定领域的外资准入措施往往代表着相应市场的开放程度。21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的重点无疑在于“合作”二字，而合作自然也就要求中国邮轮市场有着较高的对外开放程度，从而方能提供较为充分的合作空间和机会。但是，中国旅游市场长期以来对于外资却设有较为严格的准入限制。《旅行社条例》第23条规定：“外商投资旅行社不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政區和台湾地区旅游的业务，但是国务院决定或者中国签署的自由贸易协定和内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排另有规定的除外。”该条是关于外商投资旅行社经营出境旅游业务限制的规定。设置此种限制的主要原因在于出境旅游的特殊性，比如旅行社组织出境旅游的目的地范围须由国务院批准，旅游者在境外需要更多的服务和保障，以及境外活动行程安排不得违反中国法律，而不论是否违反目的地当地法律。

虽然上述市场准入限制确实符合《旅行社条例》制定当时中国在旅游服务领域的具体国情，但对于邮轮旅游作为新兴旅游形式的发展却多有不利。目前以中国港口为母港的邮轮旅游产品以出境旅游居多，而市场上的邮轮公司却又是外商投资为主。国内邮轮公司不仅数量很少，而且经营情况大多不甚理想。根据《旅行社条例》的现有规定，外商投资邮轮公司虽可通过申请取得旅行社资格，但却不得申请经营中国内地居民的出境旅游业务。同时，中国旅客对于岸上观光、尤其是其中的购物环节需求很高，而对邮轮旅游产品、特别是船上服务的认知尚与欧美地区的传统邮轮文化存在一定差距，导致邮轮公司直接销售不含岸上观光项目的船票意义大为减弱，必须转而通过旅行社销售包价邮轮旅游产品，从而形成了有别于国际邮轮市场的旅行社包销船票模式，也即通常所称的包船模式。

虽然旅行社包销只是邮轮船票分销的具体途径之一，并不必然导致市场秩序的混乱，但包船模式迄今为止在中国的实践确实存在较为明显的不足。例如，旅客、邮轮公司、旅行社三方之间的法律关系复杂化，旅行社深度介入邮轮旅游活动，取代邮轮公司成为旅客直接面对的经营者，导致各方之间的权利义务关系不甚清晰;再如，邮轮船票销售渠道受到明显限制，船票价格机制不尽合理，低价甩舱的现象时有发生。而且，包船模式与国际邮轮市场传统的邮轮公司直销和旅行社等销售商代销模式差异明显，此种差异的存在难免成为中国与沿路国家在邮轮旅游领域的合作障碍。

（二）放开外资邮轮公司市场准入的现实可能

2016年11月开展征求意见的《旅行社条例（修订草案送审稿）》仍然保留了对于外商投资旅行社经营出境旅游的准入限制，表明中国在当前以及今后一个时期无意完全放开此一领域的市场准入。但是，从中国自由贸易试验区的外资管理措施来看，2017年12月《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》决定在自由贸易试验区暂时停止实施《旅行社条例》第23条，允许在自由贸易试验区内注册的符合条件的中外合资旅行社经营中国内地居民除台湾地区外的出境旅游业务。虽然国际邮轮公司在自由贸易试验区设立中外合资旅行社的情形目前尚不多见，但此种先行先试形成的经验仍有一定的积极意义，至少使得国际邮轮公司在中国经营出境包价旅游产品具备了基本的可能性。

无论是发达国家抑或发展中国家，禁止外资进入的部门往往是关系到国家安全或者影响人民日常生活，从而涉及公共利益的部门。外国资本的投资自由化需求与东道国基于国家主权及保护本国产业安全考量而对外资进入实施的限制，属于外资准人制度的一体两面。然而，国际邮轮市场总体而言仍属寡头垄断市场，大型邮轮公司的数量本就不多，目前在中国市场经营的外商投资邮轮公司不足十家。邮轮旅游又是相对独立的专门市场领域，针对外资邮轮公司放开市场准入对于中国出境旅游市场的整体影响甚小，尚不至于妨碍中国的公共利益。而且，本土邮轮企业竞争力孱弱是船籍选择、船员配备、船舶供应服务乃至税费负担等多方面因素共同造成的结果，限制外资邮轮公司经营出境旅游业务实非保护本国产业之正道，反而中国邮轮产业的健康发展乃至21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的推进无法离开国际邮轮公司的广泛参与。同时，放开市场准入也是拓宽邮轮销售渠道的客观需要，原因在于外资邮轮公司直接销售包价邮轮旅游产品必然涉及经营出境旅游业务。2018年8月交通运输部等十个部委联合发布的《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》也明确提出了“支持扩大邮轮船票销售渠道，研究推动旅行社包船模式向多样化船票销售模式发展”。

国际投资规则的重要发展趋势之一是投资自由化。中国新近出台的《中华人民共和国外商投资法》明确将进一步扩大對外开放、积极促进外商投资、推动形成全面开放新格局作为立法宗旨的重要组成部分，并于第3条第1款规定：“国家坚持对外开放的基本国策，鼓励外国投资者依法在中国境内投资。”《中华人民共和国外商投资法实施条例（征求意见稿）》第2条更是进一步规定：“国家完善相关政策措施，持续加大对外开放力度，优化外商投资环境，鼓励和积极促进外国投资者依法在中国境内投资。”因此，中国可以考虑充分吸收自由贸易试验区先行先试的经验，逐步放开外商投资邮轮公司作为旅行社经营出境旅游业务的市场准入，以此促进邮轮公司直销与包船模式等多种模式并行并举，推动中国邮轮市场经营模式逐渐与国际通行模式接轨。而且，《旅行社条例》第23条制定当时已然考虑到了未来国家对外开放和旅游发展的实际需要，采用但书的形式允许国务院作出特别规定。21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作以及中国邮轮市场健康发展的客观需要，应当符合设置此种除外规定的立法目的，具体途径可以是国务院决定、《中华人民共和国国际海运条例》（简称《国际海运条例》）修改或者其他符合立法权限的方式。

二、健全邮轮船票规则

（一）邮轮船票规则缺失的现状与影响

21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的顺利开展，首先要求中国邮轮市场必须具备较为良好的经营秩序。但是，目前中国市场在经营秩序方面出现的诸种问题，很大程度上均与包船模式下邮轮船票规则的缺失有关。邮轮船票规则的内涵目前尚无统一的定义，但一般认为是对邮轮船票的销售、出具以及使用等各个环节进行管理的规则。具体而言，销售主要是指对于邮轮船票销售模式的规制，尤其是邮轮公司和旅行社的经营行为之间如何衔接与协调;出具主要是指邮轮旅游经营者出具船票应当遵守何种规则，包括何者负有出具的义务、应在何时出具，以及船票的形式、旅客如何获取船票，同时涉及对于船票条款必要的规制和公示;使用主要是对旅客方面的管理，核心在于凭票进港登船规则的建立。基于国际邮轮市场的传统经营模式，旅行社仅作为船票的销售代理商而非包价邮轮旅游产品的经营者，并未深度介入邮轮旅游的经营活动，旅客与经营者之间的法律关系尚不复杂，因而对于船票的相关规则也无特别强调。船票理所当然地成为旅客与邮轮公司之间合同关系的凭证，旅客据此也应当凭票进港登船享受邮轮旅游服务。

船票规则长期以来的缺失对于中国邮轮市场造成了颇为明显的负面影响。首先，旅行社转包船票的情形较为普遍，但由于缺少相对统一的船票销售平台，邮轮公司往往不能准确掌握市场上究竟哪些旅行社正在销售包含本公司船票的邮轮旅游产品，也无法实时了解船票的销售情况。旅行社出于垄断客源等方面的需要，也鲜少主动向邮轮公司提供旅客准确的联系方式，导致邮轮公司无法有效监管船票的销售活动。其次，邮轮船票在包船模式下从传统邮轮业务中直接销售的产品降格为包价邮轮旅游产品的组成部分，作为海上旅客运输等合同证明的功能相应弱化，导致旅客与邮轮公司之间的法律关系长期以来在理论和实践之中均不乏争议，合同的形式、内容等基本要素亦不甚清晰。较为典型的误解便是认为旅行社是海上旅客运输的承运人，而将承担运输的邮轮公司相应认定为实际承运人。而且，船票规则的缺失直接导致对于船票条款也缺乏必要的规制。旅客与邮轮公司之间基于目前的产品销售流程尚无明确的缔约协商过程，旅客购买邮轮旅游产品时大多不了解船票条款，而邮轮公司制定的船票条款也不乏有欠合理的规定。最后，船票规则缺失使得旅客登船缺少统一的凭证，难以针对进港人员实行有效管理，导致港口的登船秩序颇为混乱。不仅需要港口、旅行社以及邮轮公司等各方的大量工作人员进行接待，而且旅客登船的效率也不甚理想。

（二）上海试点邮轮船票制度的进展与问题

早在2014年《交通运输部关于促进我国邮轮运输业持续健康发展的指导意见》便已提出“推进邮轮船票销售和凭票上船制度的建立”;2018年《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》再次提出“研究建立邮轮船票管理制度”;2018年全国交通运输工作会议明确“建立邮轮船票制度”属于工作重点之一，2019年又将“推广邮轮船票制度”列入工作重点。据此上海已于2017年12月开始了邮轮船票制度的试点工作，并自2018年3月31日起要求上海港所有邮轮旅客必须凭票进港登船。

根据上海市交通委员会、上海市旅游局、上海出入境边防检查总站发布的《关于上海试点邮轮船票制度的通知》，此次试点工作是以规范邮轮运输经营行为、维护各方合法权益、保障邮轮运输公共安全、提升邮轮运输服务水平为目的，通过建立邮轮船票管理制度，完善船票售票、出票、验票的全流程管理，明确邮轮公司与旅客之间的法律关系，实现邮轮旅客运输实名售票、实名验票、凭票进港、凭票登轮。具体的试点工作包括四个方面，一是统一使用上海港邮轮登船凭证，二是统一使用便捷通关认证码，三是实施邮轮旅客信息72小时预报制度，四是实施进港旅客登船凭证和身份查验制度。虽然此次试点已然取得了较为积极的进展，不仅明显改善了进港登船秩序，并且通过推行统一的登船凭证实现了船票的“显形”，进而在一定程度上明确了邮轮公司和旅客之间的法律关系，但在船票制度的私法功能方面仍有明显不足。

经营者与消费者之间的行为及关系，直接关乎社会经济秩序;保护消费者合法权益进而促进消费增长，最终将有利于市场经济的健康发展。维护社会经济秩序也是消费者保护立法的目的之一，因而船票规则发挥规范市场秩序作用的重要途径之一正是保护旅客权益。根据《中华人民共和国海商法》（简称《海商法》）第110条以及《中华人民共和国合同法》（简称《合同法》）第293条之规定，旅客客票是海上旅客运输合同成立的凭证，合同自承运人向旅客交付客票时成立。据此邮轮船票最为核心的私法意义便是作为海上旅客运输合同的证明。海上旅客运输合同的主要内容即为邮轮船票条款，也即承运人制定的用以确定承运人和旅客之间的权利和义务的文件，实践中存在乘客条款、旅客船票合同、航行合约等不同称谓。船票条款由邮轮公司单方制定，针对不特定的邮轮旅客重复使用，旅客与邮轮公司之间关于船票条款不存在缔约协商过程，因而符合《合同法》第39条关于格式条款的定义，需要法律和政策在必要的限度之内加以干预。规制邮轮船票条款便也成为邮轮船票规则理应关注的重点之一。《关于上海试点邮轮船票制度的通知》也要求各个邮轮公司的船票条款必须符合《上海市合同格式条款监督条例》和《上海市邮轮旅游经营规范》的规定，并于邮轮公司官方网站或上海国际邮轮旅游服务中心网站进行公示，确保旅客在预订邮轮旅游产品前阅读并确认同意船票条款。然而，此项审核公示制度至今仍未有效实施。目前中国邮轮市场主要邮轮公司使用的船票条款，大多是以翻译此前在欧美地区惯常使用的条款为主，并未进行充分的本土化处理，因而其中不乏明显不利于中国旅客甚至与中国法律有所抵牾的内容。例如，诺唯真游轮《乘客船票条款》规定未满21岁的乘客均视为未成年人，显然有悖于中国法律关于年满18周岁的自然人即为成年人的规定，从而限制了年满18周岁但未满21周岁的旅客本应享有的合法权利。

目前船票条款最为突出的问题应在法律适用和管辖方面，对于旅客权益的不利影响也最为明显。《上海市邮轮旅游经营规范》第11条“邮轮船票”第3款规定：“船票应从有利于解决邮轮消费纠纷角度出发，充分考虑连结点的关联性，按照便利中国旅游者维护合法权益的原则确定司法管辖地和适用的法律。”但是，当前中国市场上的邮轮公司通过船票条款规定适用域外法律的情形却较为普遍，管辖法院也以境外法院居多（具体可见表1），比如歌诗达邮轮《乘客条款》第25条规定的适用法律为意大利法律，并由意大利热那亚地区的法院管辖。虽然此类規定大多选择航运和旅游法律较为发达的法域，尤其是英国法律在航运领域居于难以替代的重要地位。但是，邮轮旅客毕竟有别于货主，对于域外法律多数并无充分的了解，而妥善安排救济策略恰恰要求旅客对于法律赋予的权利应有相对准确的认识。适用域外法律总体而言对于作为普通消费者的旅客寻求救济明显不利，规定外国法院管辖纠纷的弊端更不待言。因此，船票条款关于法律适用和纠纷管辖的内容应当受到一定限制。

2019年8月21日，交通运输部、公安部、文化和旅游部、海关总署、移民局5个部门发布了《关于推广实施邮轮船票管理制度的通知》，标志邮轮船票制度即将在全国范围之内得以推广。邮轮船票制度在全国范围的推广，应当在充分吸收上海试点经验的基础之上，着重关注对于船票条款的规制，切实施行审核与公示制度，尽量限制邮轮公司利用格式条款作出不尽合理的规定。藉此给予旅客作为消费者应有的权益保护，规范中国市场的经营秩序，促进邮轮经济健康发展，以期为21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作提供必要的制度保障和市场基础。

三、完善邮轮旅游相关法律制度

虽然“一带一路”发展潜力巨大，但沿线不少国家基础设施建设落后，经济发展水平总体不高。特别是21世纪海上丝绸之路沿路国家以亚洲和非洲国家为主。从法律角度考察，不少国家的法制建设尚不理想，距离法律发达国家仍有较为明显的差距。习近平在中共中央政治局第十九次集体学习时明确指出：“我国应当积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，增强我国国际竞争力，并在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益。”目前中国在“一带一路”建设中对硬实力输出着力较多，但对软实力输出的关注相对欠缺。软实力作为与硬实力相对的概念，是指一国的文化、价值观念、社会制度、发展模式的国际影响力和感召力，构成一国综合国力的重要组成部分。法律是软实力的主要因素之一。“一带一路”建设中软实力的输出是实现硬实力输出目的的必要保障，因而也应是“一带一路”建设的重要内容。21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作亦是如此，首先应当完善中国与邮轮旅游相关的民事、行政乃至刑事法律制度，力争使之对于沿路国家立法发挥示范作用，实现法律软实力输出。

（一）民事法律制度

邮轮经济是以邮轮旅游为驱动的综合产业集群，而邮轮旅游属于典型的民事活动，旅客与邮轮公司、旅行社等经营者之间也以民事法律关系为主。因此，邮轮旅游相关法律制度的完善首推民事领域。目前中国民事法律体系中与邮轮旅游关联较为密切的法律主要包括两个部分：一是调整海上运输关系和船舶关系的《海商法》，特别是其中的第五章“海上旅客运输合同”;二是规范旅游服务合同关系的《中华人民共和国旅游法》（简称《旅游法》）第五章“旅游服务合同”。

1.《海商法》修改

目前《海商法》修改已经列入十三届全国人大常委会立法规划作为第二类项目，也即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案;《交通运输部2019年立法计划》也提出在2019年内形成送审稿并报送国务院。但是，关于《海商法》第五章“海上旅客运输合同”及其他相关章节修改时应否针对邮轮旅游设置特别规则，学界存在不同观点。持有反对观点者认为邮轮旅游的海上运输部分本就可以适用《海商法》，国际立法方面《海上旅客及其行李运输雅典公约》也未针对邮轮旅游进行特别处理，因而《海商法》设置邮轮旅游的特别规则似乎并无必要。2018年3月23日，交通运输部曾就《海商法（修订征求意见稿）》向近八十家单位开展定向征求意见，其中第六章“海上旅客运输合同”增设了第三节“邮轮旅游的特别规定”。然而，交通运输部于同年11月5日公开征求意见的《海商法（修订征求意见稿）》却删除了上述增设的专节。此种变化表明《海商法》修改工作已经改变了原先的立法选择，无意设置邮轮旅游的特别规则。但是，从中国目前关于邮轮旅游民事纠纷的司法实践来看，现行《海商法》确实无法较好地适应邮轮旅游的特殊性，至少存在以下三个方面的问题需要通过立法加以明确和完善。

第一，海上旅客运输法的适用界限。现代邮轮具有“海上流动的度假村”“移动的微型城镇”等诸多别称，表明大量普通民事活动的发生地点转移至航行于海上的船舶之上，但在本质上却无关海上运输，而与一般民事活动无异。人身损害是目前中国邮轮旅游实践中最为主要的民事纠纷类型之一，其中又以此类一般民事活动造成的人身损害居多，此时是否仍应适用海上旅客运输法，理论及实践之中均不乏争议。最为典型的便是被称为中国邮轮旅客公海人身侵权第一案的蓝宝石公主号案，该案旅客在船上泳池溺水导致人身损害，但法院最终仍然适用了海上旅客运输法确定邮轮公司的法律责任。因此，海上旅客运输法对于邮轮旅游的适用界限何在，《海商法》修改时应当加以澄清。

第二，航程变更及其处置。邮轮旅游受到天气因素制约很大，航程变更的情形时有发生，因而也成为中国邮轮旅游实践中另一主要的民事纠纷类型，并且一度频繁引发旅客“霸船”的过度维权现象。航程变更涉及的主要问题在于邮轮公司和旅行社的责任承担，特别是在何种情形下可因符合不可抗力等免责事由而不必承担责任，以及相应的告知、费用退还等随附义务。目前虽有若干一般规定可以适用于邮轮旅游的航程变更，但散见于《合同法》《旅游法》《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》，不利于当事人以及法院了解和适用法律，具体运用于邮轮旅游时也常有争议。而且，航程变更涉及船长对于航行计划的独立决定权，属于海事法律的调整事项，应由《海商法》专门加以规定为宜。

第三，涉外关系的法律适用。上文已经提及，目前中国邮轮市场上的船票条款多数规定适用域外法律，对于旅客权益保护较为不利，司法实践对于此类格式条款效力的态度也尚不明朗。而且，《海商法》第269条以及《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第41条、第42条、第44条等现有冲突规范无法较好地适应邮轮的特殊性，比如邮轮航行于公海时不存在对应的侵权行为地法、中国旅客与外资邮轮公司之间通常也无共同经常居所地，导致具体的冲突规范颇易落空而沦为具文，动辄需要适用作为兜底规定的最密切联系原则。21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的开展无疑将使邮轮旅游的涉外因素更加丰富，故而《海商法》修改时应当针对邮轮旅游设置专门的冲突规范，以此为涉外关系提供适宜而稳定的法律适用规则。

除上述关键事项外，《海商法》修改时还应针对邮轮旅游的特殊性完善海上旅客运输合同的定义、客票的功能、承运人的责任期间等现有规定，同时在条件允许的前提下增设关于邮轮旅游的定义、承运人和旅行社的告知义务、旅客不得损害他人合法权益的义務、船上休闲娱乐服务经营者的责任承担等事项的规定。即使《海商法》修改最终未能设置邮轮旅游的特别规定，至少应由最高人民法院或者上海等邮轮旅游发达地区的高级人民法院出台相关的司法解释或者指导意见释明上述问题，亦可发布相关典型案例，以为21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作提供法律护航。

2.《旅游法》修改

至于《旅游法》对于邮轮旅游的处理，考虑到该法2013年方才出台，短期之内进行大幅修改的可能性较小，而且该法是以统一规范各类旅游活动为目标，难以充分考虑邮轮旅游的特殊性。但是，针对邮轮旅游实践反映的旅游活动共性问题，该法仍可在适当之时有所回应。例如，《旅游法》第71条规定了旅行社与履行辅助人的不真正连带责任，但仅排除了公共交通经营者作为履行辅助人的情形，而未明确旅行社能否援引其他履行辅助人的责任限制、免责事由等法定权利。邮轮公司即属典型的享有法定责任限制权利的履行辅助人，但又不构成该条第2款排除的公共交通经营者。

（二）行政与刑事法律制度

1.船上治安管理

邮轮旅游涉及的行政法律规则主要集中于两个方面：一是船上治安管理，二是市场秩序管理。2019年3月全国两会期间即有人大代表建议《中华人民共和国海上交通安全法》（简称《海上交通安全法》）增加关于邮轮安全的相关内容。但是，邮轮作为海上交通工具的一种具体类型，除船上人员数量庞大使得人命安全更显突出外，本身并无明显的特殊性，现有的海上交通安全法律制度基本可以满足邮轮运输的需要。从代表提出建议的具体内容来看，所谓“安全”也更多是指船上治安而非航行安全，比如公安机关的管辖权。此类问题虽不属于《海上交通安全法》的调整范围，但确是当前邮轮旅游实践中实际存在的疑难问题。旅客在船期间由于不满船上服务或者排队、用餐秩序等问题，而与工作人员或者其他旅客发生肢体冲突的情形时有发生，甚至可能引发更为严重的群体性事件。

目前在中国市场运营的邮轮多是外国籍船舶，即使是国内邮轮公司也鲜有中国籍船舶。例如，歌诗达邮轮旗下的赛琳娜号、幸运号、大西洋号、维多利亚号均为意大利籍，而皇家加勒比国际游轮的海洋赞礼号以及丽星邮轮的处女星号则是巴哈马籍的方便旗船。《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第4条是关于该法适用范围的内容，其中第1款规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。”第2款又规定：“在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。”《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》）第6条也有基本相同的规定。通常认为悬挂本国国旗的船舶和航空器属于本国领土的延伸，无论此类交通工具航行或停放于何处，对于其中发生的犯罪均适用船旗国法律，此即作为属地管辖原则补充的旗国主义。《治安管理处罚法》针对治安事件显然沿用了《刑法》确立的旗国主义。具体而言，船舶登记国因国籍纽带与该国的船舶保持着固定的、利害与共的法律关系，而船舶上的临时单位在驶越外国领海时，又相对独立于驶经国，从而构成了登记国管辖具有域外效力的根据。

此时产生的疑问在于：如果外国籍邮轮在中国领域内航行或者停泊期问，船上发生旅客斗殴等治安事件，中国公安机关是否具有管辖权？如果继续遵循旗国管辖原则，又是否限制了中国的属地管辖？目前的实际操作之中，公安机关通常仅能针对涉嫌触犯《刑法》且刑罚可能为三年以上有期徒刑的情形拥有无障碍的执法权限。然而，海洋存在着公海、领海等不同的区域划分，沿海国对其领海上船舶及其航行秩序的维护能力显然与公海不尽相同。旗国管辖的重要性、内容等方面也因船舶所处的位置变化而有所差异，船舶在他国领海期间应当受到沿海国法律的限制。质言之，旗国管辖原则的效力范围仅限于位于公海或者无害通过他国领海的船舶，至于处于他国港口、内水的船舶，应由沿海国进行属地管辖，船旗国此时并无优先管辖权。随着21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的不断推进，可以预见更多沿路国家的邮轮将会选择中国港口作为访问港，此种管辖权问题也将更加突出。因此，建议尽快通过司法解释等途径，明确《治安管理处罚法》第4条乃至《刑法》第6条“中华人民共和国领域内”的含义，也即是否包括位于中国领域内的船舶或航空器，以此明确中国公安机关对于邮轮治安事件的管辖权。

2.市场秩序管理

关于邮轮市场秩序的管理，尽管中国“航运法”由于诸种原因迟迟未能出臺，但《国际海运条例》《国内水路运输管理条例》实质上发挥着航运经济法的作用。现行《国际海运条例》关于海上旅客运输的规定很少，更遑论邮轮旅游运输的专门规定。交通运输部目前已在进行《国际海运条例》修改的相关工作和研究计划，重点之一便是加强对于国际海上旅客运输、特别是邮轮运输的管理。具体而言，《国际海运条例》对于邮轮旅游的处理应当着重关注以下四个方面：第一，明确界定“国际海上旅客运输”“邮轮运输”等基本概念;第二，规定邮轮企业和航线开立的准入条件，对于多点挂靠、无目的地的公海航线进行界定和规范，以及邮轮运输方面的沿海运输权;第三，增设邮轮市场行为监管的相关规则，包括信息统计和市场监测规则、邮轮强制保险制度、实名制客票系统、反恐和安保机制等;第四，明确中央和地方关于邮轮运输管理的事权划分。

四、推进邮轮旅游纠纷多元化解决

从目前中国邮轮旅游纠纷解决的实践情况来看，旅客与邮轮公司、旅行社等经营者之间的纠纷许多采用诉讼方式解决，虽然时有通过调解处理，但总体而言涉及仲裁、和解等诉讼以外的纠纷解决方式较少。但是，受到法院受案数量逐年攀升、专门法律规则缺失等因素的影响，目前通过诉讼解决邮轮旅游纠纷的效果并不非常理想。首先，纠纷解决往往耗时较长。最为典型的便是上文已经提及的蓝宝石公主号案：该案自原告2015年12月22日递交起诉状以来，经过两次管辖权异议、历时超过八百天、跨越四个年度，直至2018年4月26日法院方才作出一审判决。同时，目前法院处理邮轮旅游纠纷案件的管辖划分、适用法律并不完全统一。例如，同是旅客因船上积水而滑倒受伤的情形，既有地方法院受理的情况，也有海事法院判决的案例，管辖标准尚不明朗;再如，旅客在船上因运输以外的事项遭受人身损害，蓝宝石公主号案适用的是《1974年海上旅客及其行李运输雅典公约》等海事法律，而上海海事法院一审、上海市高级人民法院二审的蒋某萍诉皇家加勒比RCL游轮有限公司等海上人身损害责任纠纷一案，适用的则是《旅游法》《中华人民共和国侵权责任法》而非海事法律。

随着21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作不断推进，越来越多的外国旅客将会参加中国母港的邮轮旅游，此类当事人恐怕难以适应旷日持久且裁判标准不尽统一的诉讼程序。此时似乎应由非诉讼程序更多发挥作用。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》已于2016年出台，其中明确提出建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解决方式。多元化纠纷解决机制的建立，有利于在发挥司法的引领和保障作用的同时，积极整合社会力量，实现诉讼与非诉讼的有机衔接、相互协调，提供高效、便捷、低成本的纠纷解决方式。而且，非诉讼程序具有程序快捷的优势，同时并不强求刚性适用法律，而是依循纠纷解决基准的“非法律化”，恰好可在一定程度上克服诉讼存在的弊端，尤其是邮轮旅游专门法规缺失的客观现状。《上海市邮轮旅游经营规范》第18条第4款也规定了多种旅客可以寻求解决邮轮旅游纠纷的途径：“旅游者可以通过以下途径解决：与邮轮公司、旅行社和国际船舶代理企业协商;向消费者协会、市旅游质量监督所投诉;向交通、旅游、市场监督等行政管理部门投诉;合同中约定有仲裁条款或者事后达成书面仲裁协议的，申请仲裁机构仲裁;向人民法院提起诉讼。”

2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》确立了先行调解制度。上海也于2013年12月建立了旅游纠纷诉调对接工作机制，安徽等地此后也陆续产生了类似的纠纷解决机制。根据上海市高级人民法院与上海市旅游局协商签订的《关于建立旅游纠纷诉调对接工作机制的会议纪要》，旅游纠纷遵循“调解优先”的原则，引导和鼓励当事人选择调解方式解决争议;法院受理的涉及旅游纠纷案件，可以经当事人同意后委托、委派旅游质检机构进行调解，也可邀请旅游局推荐的专家、专业人员共同参与调解或者提供专业意见;条件成熟时还可设立旅游纠纷审判专项合议庭、旅游纠纷巡回审判点、旅游纠纷调解工作室。但是，从包括旅游纠纷诉调对接在内的诉调对接工作的整体进展来看，目前仍然存在制度定位不明晰、功能承载相冲突、作用场域相混同、实施细则不完善等问题，一些法院甚至已经撤销了原本单独设立的诉调对接中心或类似部门。虽然诉讼案件的剧增和司法资源短缺的矛盾，激发了法院推动诉调对接机制的客观需求，但受到诉调对接部门人力配置困难、经费保障不足等主客观因素的影响与制约，实际上不仅无法保证多数案件在诉前能够调解成功，而且诉调对接机制很大程度上异化为法院调节收案数量的“阀门”，本应具有的调解、服务审判功能均未得到充分发挥，甚或降低了当事人对于司法的体验感和获得感。

值得注意的是，目前上海地区邮轮旅游使用的合同文本，约定的纠纷解决方式多是仲裁而非诉讼。例如，《上海市邮轮旅游合同示范文本（2015版）》第11条规定双方发生争议可以提请上海仲裁委员会仲裁;皇家加勒比国际游轮《乘客票据合同》第10条也规定人身损害以外的争议均应提请中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁。但是，实践中邮轮旅游纠纷乃至各类旅游纠纷通过仲裁解决的情形却并不多见，旅行社在与旅客签订邮轮旅游服务合同时往往也会直接删去示范文本的仲裁条款。个中原因可能在于人们仍将仲裁定位为商事争议的解决方式，而且通常认为仲裁具有的灵活性、保密性、快捷性、经济性等特点对于当事人的吸引力并不明显：仲裁的灵活性、快捷性显然不如调解、和解等替代性纠纷解决方式，而邮轮旅游纠纷当事人对于保密性的要求往往不高。至于经济性方面，上海仲裁委员会案件受理费和处理费的最低标准分别是100元和3000元，合计为3100元，而绝大多数法院判决的邮轮旅游纠纷案例的案件受理费不足1000元，明显低于仲裁费用;即使对于旅客人身损害较为严重的案件，比如蓝宝石公主号案的案件受理费为22 800元，而法院判决邮轮公司向旅客支付的各类赔偿费用合计为2 906 432.06元，以此通过上海仲裁委员会仲裁费速算系统计算得出的仲裁费为47 307元，超过诉讼途径案件受理费的2倍;如果按照旅客起诉时主张的赔偿金额4 031 475.26元计算，仲裁费更是高达57 432元。可见至少对于邮轮旅游纠纷而言，仲裁的经济性特征不仅并不凸显，而且所需费用支出明显高于诉讼途径。因此，仲裁恐怕难以成为邮轮旅游纠纷解决的理想途径。21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作背景下的多元化纠纷解决，应当更多关注调解等方式，特别是切实贯彻诉调对接机制的功能，发挥调解具有的便利性、常识化、低廉、快速及时、非对抗性、灵活性等特殊的程序利益，促进邮轮旅游纠纷更为高效、专业、妥善地解决。

五、结语

21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的法制保障应当着重关注以下四个方面：第一，放开外资邮轮公司经营出境旅游的市场准入，拓宽船票销售渠道，促进中国邮轮市场经营模式逐渐与国际通行模式接轨;第二，健全邮轮船票规则，审慎考量上海试点邮轮船票制度的经验与不足，着重关注船票条款的审核与公示，保护旅客合法权益;第三，完善邮轮旅游相关法律制度，通过《海商法》修改创设邮轮旅游的特别规则，明确公安机关对于船上治安事件的管辖权，修改《国际海运条例》加强对于邮轮旅游运输的管理;第四，推进邮轮旅游纠纷多元化解决，充分发挥调解以及诉调对接机制的积极作用。此外，还要对于沿路国家的邮轮相关法律具有充分了解，但目前中国在此方面的研究仍付阙如。中华全国律师协会组织编写《“一带一路”沿线国家法律环境国别报告》涉及的旅游、航运法律较少，而以投资、贸易、劳动、知识产权、环境保护、争议解决等方面的法律为主。所谓“知己知彼，百战不殆”，中国应当加强对于沿路国家邮轮相关法律的系统研究。