社区参与国家公园特许经营的模式比较

陈涵子 吴承照

摘要：社区参与国家公园特许经营既是国家公园管理机构“特许经营管理”和“协调社区关系”两项工作的交集，又是社會参与国家公园事业的子集。社区参与国家公园特许经营主要有3种模式，即社区居民受雇于特许经营商、社区个体工商户参与特许经营、社区居民或集体举办的企业参与特许经营;社区以合同形式委托国家公园管理机构共同行使经营权进而开展特许经营是一种可能的创新模式;几种模式各有利弊，需要综合考虑现实因素加以选择。

关键词：国家公园，特许经营，利益相关者，社区

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.00.032

《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）对国家公园管理机构的职能描述是“履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边社区关系”。社区参与国家公园特许经营与管理机构“特许经营管理”和“协调社区关系”这两项工作都有交集。另外《总体方案》还把“鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目”列为完善社会参与机制的方式之一，可见社区参与国家公园特许经营又是社会参与的子集。

1概念、范畴和相关研究

1.1国家公园特许经营的概念、范畴

国家公园特许经营是指国家公园管理机构依法授权特定主体在国家公园范围内开展的经营活动。其性质属于政府特许经营[1]，本质上是一种行政许可（《中华人民共和国行政许可法》第12条规定了6类可以设定行政许可的事项，国家公园特许经营属于直接涉及第1类“生态环境保护”的事项，也涉及第2类“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入”事项，故本质上属于行政许可）。我国国家公园虽然“实行最严格的保护”，但并不排除“差别化保护管理方式”下合理的资源利用，特别是在保护物种与某些资源利用方式形成了类似“共生”关系的情况下，完全禁止这些资源利用反而不利于保护，传统稻作系统可以为朱鹮提供更适宜的生存环境就是一例[2]。新西兰、蒙古国家公园的放牧活动[3]，以及美国黄石国家公园生物资源的研究利用都是旅游之外的资源利用方式[4-5]。本文所讨论的国家公园特许经营不仅包括旅游特许经营，还包括符合保护管理目标的资源的其他特许经营利用方式。

1.2社区参与国家公园特许经营的相关研究

从自然保护地社区参与的角度来看，目前我国研究主要集中在社区参与保护[6-8]、社区参与旅游[9-12]、社区参与的体制、机制[13-15]等领域;从自然保护地特许经营的角度来看，相关研究主要集中在特许经营合同、监管和政府规制[16-18]，以及特许经营宏观制度建设[19-23]等领域。综合两方面来看，国内针对社区参与国家公园特许经营的研究比较有限。

国际上.Wyman等[24]将社区能力建设、为社区提供就业、社区影响评价、与社区分享利益作为评价特许经营社区赋权水平的5大指标。新西兰保护部的一项研究数据阐述了新西兰国家公园旅游特许经营对社区的带动作用[25]。联合国开发计划署自然保护地旅游特许经营指南介绍了通过特许经营向社区提供岗位和技能培训，从社区进行本地采购，进行基础设施投资，以及将首级特许经营权授予社区实体的一些具体做法[26]。这些研究从不同角度探讨了特许经营的社区参与问题，有一定的借鉴意义。本文拟在现有研究基础上，对社区参与国家公园等自然保护地特许经营的主要模式进行总结和比较。

2社区参与特许经营的现有模式

20世纪90年代，我国风景名胜区等自然保护地出现的经营权出让现象可以看作是特许经营在该领域的萌芽。然而实践中存在垄断经营、周期过长、监管不力等诸多问题[26-29].即便到了国家公园体制试点阶段，也未能建立成熟规范的特许经营制度[30]。在这一背景下，社区参与国家公园特许经营主要有3种模式。

2.1社区居民直接受雇于特许经营商

社区居民直接受雇于特许经营商，通过投入劳力（技术）的方式参与特许经营，是最常见也是较低层级的参与。例如，武夷山国家公园体制试点区旅游经营业务主要由武夷山旅游发展股份有限公司负责，当地居民受雇于该公司成为环卫工、观光车驾驶员、花轿工、零售摊点营业员等。经营黄山风景名胜区旅游业务的黄山旅游发展股份有限公司的员工有30%来自风景区所在的五镇一场（黄山风景名胜区缓冲区范围边界与五镇一场行政边界一致，“五镇一场”指汤口镇、谭家桥镇、三口镇、耿城镇、焦村镇和洋湖林场。洋湖林场现更名为黄山国有林场），该风景区经营布草洗涤的黄山迅洁洗涤有限公司员工有90%来自五镇一场。

2.2以个体工商户的形式参与特许经营

个体工商户既可个人经营也可家庭经营。黄山风景区管理委员会将白鹅岭服务部、入胜亭等经营点租赁给当地居民经营就是社区以个体工商户形式参与特许经营。天目山自然保护区一些社区居民也以个体工商户形式利用自家住宅开办农家乐，为访客提供餐饮、住宿、向导、零售服务。据不完全统计，天目山这类农家乐的数量超过300家，床位数超过1万个（该数据由天目山自然保护区管理局2015年统计资料提供）。相当数量的农家乐在保护区范围内，但却并未采用规范的特许经营，农家乐的盲目扩张加重了生态系统的负担，也破坏了原本和谐的人地关系。

2.3个人或集体举办企业参与特许经营

社区个人或集体举办企业参与特许经营在规模、投入和影响力方面比以上两种模式有所提高。以黄山风景区为例，黄山市汤口镇旅游服务管理有限公司是该镇4个村（居）委会合资兴办的集体企业。根据《黄山风景区综合治理方案》，目前该公司在黄山风景区范围内经营业务的人员指标为178人，主要经营黄山风景区的抬轿、挑包、丁商棚、经营服务点业务。公司为社区居民提供丁作岗位，公司利润则用于发展汤口镇基础公用事业。

黄山风景区及其缓冲区集体土地上某些低山景点也由当地社区个人或集体举办的企业经营，如九龙瀑、翡翠谷、凤凰源景点分别由黄山九龙瀑旅游服务有限公司、黄山市翡翠谷旅游有限责任公司、黄山凤凰源旅游有限公司经营，但是这些低山景点并未纳入规范的特许经营管理框架。

3比较与讨论

3.1现有模式的比较

社区居民直接受雇于特许经营商的第1种模式是社区居民付出劳力（技术）以获得报酬，不涉及其他生产要素的投入，承担的风险较小，但受能力限制，社区获得的通常是一些技术含量和薪酬水平相对低的岗位。管理机构在遴选特许经营商和签订特许经营协议时要充分考虑“社区赋权计划”，并将其作为评价和监管特许经营商的标准之一。1998年马迪克韦保护区推出的一项计划就要求特许经营协议中必须包含当地“赋权”目标，针对当地居民就业、培训和采购做出承诺[31]。

以个体工商户形式参与特许经营的第2种模式伴随着社区居民资金、劳力（技术）等要素的投入，风险也加大。一方面，个体工商户自主经营、形式灵活，可以很好地补充特许经营业务;另一方面，分散经营也使管理机构需要管理更多的特许经营合同，工作更加繁杂。2017年黄山风景区制作和售卖连心锁的3个摊点以招标方式确定经营主体，最高价中标的个体工商户需要支付的年租金为169.7万元（数据由黄山风景区管理委员会2017年统计资料提供），存在较大风险，也使管理机构面临很大挑战。

个人或集体举办企业参与特许经营的第3种模式引入了企业化运作方式，可产生一定的规模效应，也对社区产生更深刻的带动作用，但这种模式风险大，对社区能力要求高，在初期可能需要不同形式的外部支持。玻利维亚马迪迪国家公园（Madidi National Park）内的Chalaldn生态旅馆项目[31]便是一例。该项目由社区与非营利环保组织合作，在该组织的支持下社区成长迅速。目前该项目已由社区全权所有、自主经营，并产生了可观的乘数效应。

现有3种模式各有利弊（表1），社区或依附特许经营商（第1种模式），或成为特许经营商（第2，3种模式），虽然规模、层级、投入不同，但参与的都是特许经营的具体实施阶段。

3.2创新模式的讨论

上述3种模式并不适用于国家公园内社区集体所有土地（或社区承包土地）的经营项目（如天目山农家乐和黄山低山景点），因为管理机构授予的特许经营权原则上源于土地所有权（或经营权），所以在土地征收（或流转）前，管理机构是无权实施“特许”的，那么社区自然无法通过以上模式参与特许经营的具体实施。

针对这种情况，一种新模式（表l中的创新模式）的构想是：集体经济组织（《中华人民共和国民法总则》第99条规定“农村集体经济组织依法取得法人资格”，所以依法独立享有民事权利和承担民事义务。同时第101条规定“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”这些规定为社区以集体形式参与特许经营的组织保障提供了法律依据。）作为集体土地所有权主体[32]（或承包经营权主体）采用合同形式委托国家公园管理机构共同行使经营权，管理机构与社区共同成为特许经营的授权主体，社区参与特许经营相关决策，在更高层次参与特许经营，从而获得利益保障。这种模式凸显了社区的主体地位，有助于提高其主人翁意识，但依赖制度保障，对社区能力要求更高。若采取这种模式，黄山某些社区可与黄山风景区管委会签订合同，双方共同行使集体所有（或社区承包）土地的经营权，将黄山的低山景点纳入特许经营框架统一管理，实现资源的合理高效利用。

4结语

社区参与国家公园特许经营是国家公园带动社区发展、社区分享国家公园红利的途径。现有3种模式都是特许经营的具体实施阶段。在我国国家公园等自然保护地集体土地比例较高的现实情况下，社区或可尝试创新模式在更高层次参与特许经营。不同模式各有利弊，要综合考虑国家公园特许经营项目类型、土地权属关系、社区能力、管理机构能力、特许经营相关制度法规和区域社会经济发展阶段等多项因素加以选择。

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收稿日期：2019-01-30

基金项目：国家社科基金重点项目“中国国家公园管理规划理论及其标准体系研究”（14AZDl07）

第一作者：陈涵子（1983-），女，博士，讲师，研究方向为国家公园规划与管理、风景园林规划设计理论与方法。E-mail：chenhanzi0108@163.com

通信作者：吴承照（1964-），男，教授，博士生导师，国家公园与绿色发展研究中心主任，研究方向为国家公园规划与管理、景观与旅游规划设计、景观游憩学。E-mail：wuchzhao@vip.sina.com