我国参与国际海底区域矿产资源开发的进展、不足及应对策略

曾凤伟

摘要：陆上矿产资源的不断耗尽以及深海矿产资源勘探开发技术的进步，引发各国对国家海底区域矿产资源的激烈争夺，各国纷纷通过积极参与国际规则制定、制定国内政策和法律以及加强国内研究等各种方式，试图在这场竞争中取得战略性优势。近年来，中国积极参与国际海底区域矿产资源开发活动，但在参与的过程中还存在很多不足。本文拟从国内视角，全面梳理我国参与国际海底矿产资源开发取得的进展，总结目前我国在参与国际海底区域矿产资源开发活动中的不足，在此基础上从战略、法律、科技三个角度提出应对策略，拟为国家参与国际海底区域矿产资源开发政策提供理论支撑。

关键词：国际海底区域;技术;法律;战略

中图分类号：G210.7 文献标识码：A 文章编号：190416809

1引言

随着陆上矿产资源的日渐消耗，对“区域”资源的勘探开发利用成为各国竞争的焦点，各国都想通过提高自身能力，保障应有的和争取更多的海洋权益。近年来，中国也逐渐将目光投向远洋，积极参与有关“区域”矿产资源开发的活动中。

1.我国参与国际海底区域矿产资源开发的现状

1.1国际海底区域矿区勘探成果丰硕

目前，国际海底管理局已经同29名承包者签订了15年国际海底多金属结核、多金属硫化物和富钴铁锰结壳勘探合同，其中包括17份多金属结核勘探合同，7份多金属硫化物勘探合同以及5份富钴铁锰结壳勘探合同。2001年我国签订了第一份多金属结核勘探合同，2011年我国签订第一份多金属硫化物勘探合同，2014年我国签订了第一份富钴铁锰结壳勘探合同，成为第一个與国际海底管理局签订3种类型海底矿产资源勘探合同国家。2017年5月12日与国际海底管理局签订为期15年的勘探合同，我国成为第一个与拥有四块矿区的国家，而目前与国际海底管理局签订3种类型海底矿产资源勘探合同有俄罗斯和韩国。签订了这三类合同之后，根据管理局目前制定的三个勘探规章，我国将在国际海底区域获得相应面积具有专属勘探权和商业开采优先权的矿区。这是我国后续能否参与“区域”矿产资源的开发的前提条件。

1.2深海技术取得突破性进展

勘探技术方面：首先，取得突破性进展的深海运载设备就是“蛟龙”号潜水艇，该设备的研究开始于2002年，至今已经第16年，其从最开始1000米级别的下潜试验，在2012年创造了7062米的同类载人潜水器的最大下潜纪录。其次，还有“深海勇士”号潜水器，“深海勇士”是我国继“蛟龙”号之后第二台深海载人潜水器，其国产化率达到95%。再次，“天涯”号着陆器，该着陆器于2016年搭载“探索一号”完成了首次深海科考，突破了海底一万米的禁区，这无疑都为我们参与国际海底资源开发提供了很好的技术支持。最后是“海斗”号全海深无人潜水器，2017年，该设备最大下潜深度达10888米，创造了我国水下机器人最大下潜及作业深度的新纪录。开采技术方面：首先是海底矿物的输送系统，2016年6月，中国五矿集团公司所属长沙矿冶研究院承担的“国家863计划项目”，在南中国海某海域成功进行“深海扬矿泵管输送系统”海上试验，并通过专家组验收。其次是对于输送到水面的海底矿物进行装载和简单加工的水面支持系统，如由福建省马尾造船股份有限公司承建的全球首制MW301-1#227米深海采矿船，该船配置有全球首制的各类采矿系统，具备于2500米深海区域采矿作业的能力，可持续海上定位作业长达5年。

1.3深海科考成果丰硕

从2005年“大洋一号”开始第一次环球科学考察，至今，中国大洋科考第49航次已经启动。调查的区域除了北冰洋之外，遍布大西洋、太平洋和印度洋三大洋;调查的内容不仅仅包括国际海底区域中的三类矿产资源，还包括其他生物资源。此外，调查勘探活动中还有一个重要内容就是在开采试行之前做好环境评价;调查的队伍也增加了新的组织，即中科院深渊科考队，这是专门针对深海的一个科考队。调查中的深海技术设备也不断升级，这也为科考取得重大成果提供了更好的条件。

1.4国内法律规范逐渐完善

《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《深海法》）于2016年5月1日正式实施，是我国首部关于“区域”矿产资源开发的法律。《深海法》确立了我国对国际海底区域资源勘探开发活动的许可制度、环境保护制度、科技发展与资源调查等制度，并对于违反法律规定的主体规定了法律责任，以确保法律的有效实施。从国际角度，是担保国履行担保责任的一个方面;从国内角度，深海立法不仅有利于深海矿产资源探勘开发承包者在工作时有法可依，在需要救济时有法可循，而且深海立法还有利于国内的资源整合，技术的共享。

此外，2018年1月3日，为了《深海法》更好的实施，海洋局印发了两套配套规范性文件，分别为《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》与《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》，该两项规范性文件对《深海法》中有关资料和样品汇交制度做了细化，增加了该项法律规定的可操作性。

2.我国参与国际海底矿产资源勘探开发面临的不足

2.1深海采矿技术相对滞后

与发达国家相比，虽然我国正在快速发展，但是仍存在差距。国际上大规模的深海固体矿产资源开采技术研究始于20世纪50年代末对多金属结核开采技术的研究。例如日本从60年代就着手研究深海多金属结核的开采技术，而中国则起步较晚。

至于目前中国本身的深海海底矿产资源开采技术水平也无法满足实际开采的需求，比如在海底矿产资源采集方面，由于富钴结壳在海底存在的形式很特别，目前的海底矿物采集设备还无法有效地将矿物质与其他岩石有效剥离。这一点既是国际上仍然面临的技术困境，也是我国存在的不足。此外，海底采矿车行走技术也是国际海底区域矿产资源开采的技术难题，由于海底摩擦力小，就连陆地上常用的履带式采矿车也很难满足水底移动的需求。总体而言，目前不存在成套的国际海底区域矿产资源开采系统，无法对可能产生的环境问题，甚至是成本问题进行评估。成本的难以评估也使得对本就波动的矿产资源供求市场进行需求预测。

2.2国内相关法律体系还不够完善

相较于技术发达的西方国家而言，我国深海立法较晚，相关的法律体系还没有完善。从立法时间上，美国、法国、英国、日本四个发达国家早在上个世纪80年代就完成了立法，例如美国早在1980年就制定了《深海硬矿物资源法》。这一点说明我国在这方面经验不足，认识不够，这也使得我国《深海法》迟迟不能出台。从内容上看，《深海法》一共只有29个条文，内容不可能规定的那么详细，目前缺乏一定的操作性。虽然海洋局已经印发了两套配套实施的规范性文件，但是仍有很多规定需要明确。例如在审批程序和许可方面，《深海法》第七条只规定了由国家海洋主管部门进行审批，较为模糊。而对于有些规定，则需要做好与现有法律衔接，例如法律责任方面，《深海法》第六章作出了相应规定，但是规定中主要是关于行政处罚的，关于刑事责任的追究则较为模糊。

2.3国家深海开发重视不足

虽然近年来我国目光逐步由陆地向海洋延伸，但是对于深海的开发利用还是投入不足，多围绕南海和专属经济区作业。从今年以及往年的两会召开情况来看，虽然把建设海洋强国作为战略目标之一，但是目光主要还是集中在近海以及与周边国家的一些争端海域，而对深海海底资源的勘探开发却没有给予足够的重视。

此外，我国在参与国际海底矿产资源开发方面还存在其他不足，比如海洋科学研究不足。从现有的研究来看，目前关于国际海底区域矿产资源开发的成体系的研究是很缺乏的，包括对于国外相关立法的梳理以及比较研究是没有很深入的，仅是从年份以及部分内容进行对比研究，研究水平仍相对较低，这样不利于我国参与国际海底区域矿产资源的开发和管理工作。

3.我国参与国际海底区域矿产资源开发的应对策略

3.1发展深海战略

自《公约》确立各种海洋法律制度之后，各国之间开始了一场新的海洋领土主权争夺和海洋权益维护战争，各国主要争议的焦点集中在岛屿主权的归属、海域和大陆架的划界以及管辖海域内资源的分配问题。鉴于《公约》规定“区域”及其资源是人类的共同继承财产，但是这一规定只是赋予每个国家拥有均等的获得“区域”内资源的权利，但并不是赋予每一个国家的均等的资源，是否能分享到“区域”内的资源除了取决于国际海底资源分配的相关制度，更重要的是取决于各国实现权利的能力。而根据中国工业化进程中资源的消耗量和国内资源存储量来看，国内的资源是无法满足发展需求的，因此，积极参与国际海底区域矿产资源勘探开发十分重要。我国应该重视远洋的发展，确立深海开发战略，而不能仅仅注重开发利用近海的资源。国家管辖范围内的资源，我们无需竞争，而国际海底区域以及公海的资源是国际大市场中的资源，谁有能力谁就有权利获取更多的资源，享有更多的利益。

3.2完善相关法律体系

2016年《深海法》的颁布实施是我国在参与国际海底资源勘探开发活动方面取得的一种进步，但是相较于西方发达国家，我们的立法实践较晚，法律体系还不够完善。因此，为了《深海法》的有效实施，我国应该加紧调研，确定具体行政制度。目前我国原海洋局已经出台了有关资料样品汇交及申请使用制度，但是有关“区域”资源勘探开发的行政许可制度、环境调查评估制度以及其他制度等，都亟需相应的可操作性的制度加以明确。此外，除了以《深海法》为核心的法律体系需要配置制度完善之外，其实与其他法律的有效衔接以及制度的合理性或者可适用性可能仍需进一步加强调研和对比研究。例如在在法律责任方面，德国规定最为详细，不但区分了行政责任与刑事责任，并且在刑罚种类方面设置了罚金、有期徒刑等。

3.3加强海洋科学研究

从目前的研究来看，关于国际海底或者深海海底或者国际海底区域方面的书籍是相当少的。这说明相关的理论研究以及实践总结很少，缺乏对国外的深海资源勘探开发现状的总体了解，相关法律制度也缺乏系统的梳理，因此我建议国家鼓励在这方面的研究，以便在这方面更好的提高理论知识。不管在技术方面还是科学考察成果方面、法律制度建设、战略选择层面的研究都是我們目前需要重点学习和研究的。

此外，我国应积极参与国际海底开采规章的制定，提高中国的话语权。只有积极参与规则的制定，才有可能在最后的规则中体现出参与者的意志。加强国际合作。脱离国际轨迹，也就会离国际大舞台越来越远。因此建议我国相关参与者注意与世界接轨，加快我国在“区域”开发的步伐，实现建设海洋强国的目标