排污许可制度改革进展及展望

牛彦杰

【摘 要】党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，进一步确立了排污许可制度在固定污染源监管制度体系中的“核心”地位，更加明确了当前和今后一段时期环境治理体系和治理能力现代化建设的主攻方向，将有力推进生态文明体制改革，促进环境质量改善、建设美丽中国。

【关键词】排污许可;核心制度;展望

引言

“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”被明确写入党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是我国首次在国家层面确定排污许可制度在固定污染源监管制度体系中的核心地位，具有里程碑意义。

1我国排污许可制度改革面临的主要问题

我国总量控制采用的是目标总量控制模式，尽管逻辑上不断趋严的总量控制目标将促使污染物排放量不断削减，其结果应该是环境质量不断改善，但是由于采用的是“一刀切”式的总量控制指标分解，没有考虑不同区域/流域之间的差异，使得很多地区尽管完成了总量控制目标，其局地环境质量却没有得到根本改善，环境质量达标形势仍然严峻，污染物总量削减似乎没有与环境质量挂钩。其次，总量司的职能与其他相关司局的职能之间存在很多职能冗余重叠，改革势在必行。至此，人们开始质疑作为环境管治核心抓手的总量控制制度的正确性与可行性，以“环境质量持续改善”取代“总量控制”为目标的呼声占据了上风。2016年4月，原环境保护部正式对外宣布：设置水、大气、土壤三个环境管理司，取代当前担任环境污染防治工作的污染防治司和污染物排放总量控制司。这不是简单的合并重构，其背后体现了中国环境管治思路的重大转变，即从总量控制向环境质量改善转型。至此，总量控制制度进入低谷，开始了排污许可制度改革。排污许可制度改革试图从主要污染行业“固定源”入手，建立从建设项目环评立项，污染企业排污过程监管到污染企业退出的以排污许可制度为核心的污染企业全过程监管体系。但忽略了单一建设项目环评核算的排放许可限额脱离流域/区域总量控制目标，导致随着建设项目不断增加，区域/流域排放总量迟早会超过总量控制目标;同时，浓度控制的弊端也无法回避。由此导致实施的排污许可制度缺乏根基。改革前，排污许可限额多是核算制，采取“自下而上”的排污总量申报，然后依据建设项目环境影响评价或竣工环境保护验收报告进行核算，进而颁发许可证。企业出于自身利益考虑，按照预计污染物总量进行核算和申报，出现“需要多少就核算多少，申报多少”的怪现象;由此导致排污许可证核发总量远远超过区域环境容量。在这种情况下，排污许可与总量控制目标脱节，无法确保区域环境质量持续改善。改革后，采用了基于行业排放标准的排污许可核算方法，并从鼓励采用新技术的角度，兼顾了效率指标。无论如何改，排污许可制都完全脱离总量控制制度，进而导致与水质达标脱节。排污许可制度和其他相关法规与环境管理制度的协调问题目前，我国已经颁布执行的《环境保护法》《水污染防治法》与《大气污染防治法》等国家立法都对排污许可发放与监管提出了相关法律规定。即将出台的“排污许可管理条例”不能脱离这些上位法，一旦出现法条竞合，必将引起质疑。如何协调相关法律法规之间的法条竞合问题，是“排污许可管理条例”必须解决的问题。

2排污许可制度改革未来展望

2.1创新理念思维，实现许可管理全覆盖

排污许可制度改革的基础是实现固定污染源排污许可全覆盖，既包括所有行业企业全覆盖，也包括所有环境要素全覆盖，更包括陆域、流域、海域全覆盖，这就需要强化改革理念创新、思路创新和机制创新。一是实现行业企业全覆盖。在生态环境部固定污染源清理整顿试点经验总结的基础上，分两步走：首先，以第二次污染源普查的重点行业排污单位清单为基础，摸排2018年以来新增投运的排污单位，结合工商、税务、电力以及生态环境监管企业名单、排污费征收企业名单等信息，查遗补漏，形成固定污染源基础信息清单。按照摸、排、分、清的工作步骤，在全国范围内全面开展固定污染源清理整顿，“核发一个行業，清理一个行业”，将固定污染源全部纳入监督范畴;其次，对暂不能达到许可条件的企业开展帮扶、督促整改，实现“规范一个行业，达标一个行业”。二是实现环境要素全覆盖。依法开展温室气体纳入许可体系协同管理的可行性及实施路径研究，强化与温室气体协同管理，从而实现固定污染源多污染物协同控制。三是实现陆域、流域、海域全覆盖。将入河入海排污口、海洋污染源等纳入排污许可管理。积极探索基于环境质量改善目标的区域、流域污染源管控机制和模式，全面推动区域、流域环境质量改善。

2.2深度衔接融合，发挥核心制度效能

一是深入开展环评与排污许可衔接，改革总量控制制度。整合管控对象，优化环评内容，统一环评与排污许可表单，推动形成“一个名录、一套标准、一张表单、一个平台、一套数据”，形成“环评管准入、许可管排污”的环境管理体系;以基于环境质量的固定污染源许可排放量作为总量控制指标，以排污许可证实际排放量考核固定污染源总量控制指标的可达性。二是优化环境统计内容，有机衔接环境保护税。按照环境统计数据审核要求对排污许可证执行报告和环境管理台账数据开展审核与抽查，以排污许可数据作为固定污染源环境统计的唯一来源;共享企事业单位实际排放数据与纳税申报数据，引导企事业单位按证排污并诚信纳税。三是以排污许可证为载体，建立监管、监测、监察联动机制，规范依证执法，实现排污单位“一证式”管理。

2.3严格依证监管，完善污染源监管制度体系

在固定污染源全覆盖基础上，生态环境管理部门要实现依证监管，将排污许可证执行情况纳入强化监督检查内容，督促地方严格排污许可执法监管;继续严厉打击无证排污、不按证排污的违法行为，处罚一批、曝光一批违法企业，形成严管重罚的强大震慑，营造良好的社会氛围，推动实现“规范一个行业，达标一个行业”的管理目标。一是转变监管思路，围绕排污许可证监管执法。将对排污单位的要求落在排污许可证中，明确监管职责、重点和要求，市县执法人员主要围绕排污许可证开展固定污染源的“一证式”监管执法，目标明确、操作简便，能保持监管执法的连续性，提高有效性。二是规范监管机制，推动固定污染源监管执法制度化。以排污许可证为载体，建立监管、监测、监察联动的“三监联动”工作机制。

结语

本文在对排污许可制度改革进展情况和面临形势分析的基础上，对排污许可制度改革进行了展望。作为环境治理体系和治理能力的重要组成部分，排污许可制度改革需要完善制度本身并发挥核心效能、促进生态环境管理制度深度衔接融合、深化固定污染源监管制度体系、推进企业落实环境主体责任、强化法规技术管理保障措施等。

参考文献：

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[2]李干杰.持续推进排污许可制改革提升环境监管效能[N].经济日报，2020-01-11（09）.

[3]柴西龙，邹世英，李元实，等.环境影响评价与排污许可制度衔接研究[J].环境影响评价，2016，38（6）：25-32.

（作者单位：鄄城县环境监察大队）