公建民营养老项目的影响要素分析

秦长江

摘要：公建民营养老机构是养老服务市场化、社会化的一个重要方式。然而，养老机构“公建民营”在实施的过程中却会出现诸多风险和问题。HB市老年公寓从设计、立项、建设、运营等各个方面，主动抓住风险环节，防止国有资产的流失，并创新管理和服务模式，实现公私合作伙伴关系的良好运转，具有良好的示范效应。

关键词：公建民营;养老项目;影响要素

随着老龄化现象的加重，老年人对养老需求的层次和质量要求越来越高，政府承担的养老服务压力也越来越大，公办养老机构在运营管理方面缺乏激励效应，因此，公办民营的养老服务供给模式成为一种必要的选择。通过对HB市老年公寓的运营情况进行调研，以该项目为个案对公建民营模式加以分析得出，HB市老年公寓项目是一项成功的“公办民营”养老项目，得到国务院的表彰，其建设管理过程中的经验具有较高的参考价值。

一、HB市老年公寓项目的基本情况

HB市老年公寓是2011年市政府启动建设的养老机构项目，整个项目占地16 666.67m：，建筑面积13 650m，设计床位315张。该项目于2013年竣工，竣工后尚未投入正式运营。2014年市政府决定将该项目列为“公建民营”试点项目，通过向社会公开招标，最终确定市老年服务中心为老年公寓的运营方，合作年限为20年。

建设费用采取双方分担的形式，其中政府负责公寓的主体工程、绿化、管网以及装修等硬件设备，总计投资3400万元;老年服务中心出资购置运营所需要的各种可移动设备、房间用品、办公用品、康复娱乐等服务设施，共计投资500余万元。运营成本采用使用者付费的方式。运营过程中产生的人力、水电等费用由运营方负责，自负盈亏。政府设置前置条件，即在公寓的总床位中，政府要求公寓保留其中20%的床位用于市“三无”老人的住养，其他床位由运营方具体掌握。

二、公建民营养老项目的影响要素分析

从需求分析、项目论证设计、招标合作方、建设、运营等全生命周期的各个环节，公建民营养老项目都存在着不同的政策风险、市场风险、资金风险、管理风险等。HB市养老公寓之所以取得成功，主要取决于以下几个方面的要素。

（一）立项阶段科学充分的论证分析

在立项之前，HB市政府通过成立领导小组、咨询专家、问卷调查等多种民主决策方式，对全市的养老机构情况进行充分的调研和综合分析后，最终确定市老年公寓运营方式为“公建民营”。

1、立项要有科学的依据。立项的依据主要有两个方面的考虑：一是符合国内公办养老机构改革大趋势;二是符合本地区现状，弥补公办养老机构和民办养老机构的不足，做到优势互补。具体来说，HB市全市人口有161万人，其中60岁以上老年人口有22.5万，占比达到14%。当前全市的农村敬老院共计17家，民办养老机构11家。多年来，HB市的养老服务主要依靠公办养老机构提供，公办养老机构在很大程度上满足了弱势群体老人、生活贫困老人、“五保”老人的养老需求。但是在建设和运营过程中出现了不少问题，主要表现在以下几个方面：首先，硬件设施配备落后，特别是满足高层次需求的养老服务设备更是缺乏;其次，养老服务人才缺乏，养老机构由于工资待遇低，专业人才难求，员工服务水平和能力有限，服务质量难以得到保证;最后，公办养老机构普遍存在对政府依赖性较强的问题，缺乏经营意识、市场意识、服务意识，管理水平不足。与公办养老机构相比，民办养老机构具有运营和服务理念先进、运作机制灵活、运行效率和服务质量高等优势。但民营养老机构天生具有逐利的本质，这就需要政府发挥顶层设计、制定标准、监管、政策支持的作用，通过统一的管理标准和规范，克服民办养老机构服务水平参差不齐、人力资源较少、资金不足、经济实力薄弱的劣势。

2、项目风险分析与价值评估。立项的基本思路是：一方面，通过适当的让利，使社会资本有一定的利润可图，同时，又要保证养老服务的质量和水平，达到利益共享、风险共担;另一方面，通过公私合作提供优质公共服务的目的，达到风险可控、价值最优的目标。对于项目的协议进行分析，可以发现项目有利于多方，实现多赢。第一，对政府而言，公办民营模式在降低财政负担的同时，解决了政府该项目人员编制的问题，激活养老机构的运行管理体制机制，真正实现市场化、灵活性运营。同时，还通过保留一定比例的床位用于“三无”老人的方式实现了养老服务机构的公益性特征。第二，对运营方而言，首先，没有前期基础建设和装修费用，减少了前期投入，降低了启动运营的门槛;其次，通过“公建民营”的合作机制，运营方向政府每年缴纳的费用远低于市场经济环境下同等面积的租赁费用，降低了运营方的运营成本;最后，“公建民营”的合作机制能够帮助运营方提升老年公寓的公信力，使老人能够安心入住。第三，对社会而言，首先，解决了城市“三无”老人养老服务问题;其次，“公建民营”模式为社会提供了更高质量、更高水平的养老服务，为民众的养老服务增添了新的选项;最后，“公建民营”模式将政府和社会力量的优势进行有效整合，展现出很好的运营效果，从而能够让更多的社会力量看到养老服务业发展的前景，继而积极投身到该行业中来，起到较好的社会引导作用，也让更多的老年人能够扭转观念，接受现代化的养老服务理念。

（二）政府发挥好标准制定者、监管者的职责

1、合作伙伴的选择是项目成功的关键要素。在政府与社会资本合作提供养老服务领域方面，其关键环节就是正确处理政府与市场的关系，也就是政府与社会资本的关系。政府虽然不再直接提供公共服务，但政府却是公共服务供给的责任人，政府必须尽到标准制定、合作伙伴的选择、运营监管、政策扶持等职能。HB市老年公寓确定“公建民营”模式后，社会上很多企业积极参与，最终符合招标条件的一共有10家机构。经过全方位论证，从企业背景、企业实力、市场基础、运营理念及社会影响力等方面进行科学评估，最終确定了老年服务中心为老年公寓的运营方。HB市老年服务中心是本土养老服务机构，建立有省内高标准的12349信息化养老服务平台，在社区养老方面建有26家日间照料中心，有着很好的市场基础，同时，该机构团队成员年轻、运营理念超前，社会反响良好。

2、严格的运营监管是高质量服务的保障。“公建民营”模式最大的隐患就是国有资产的流失，为了防止国有资产流失，HB市政府坚持政府投入与社会投入要有明确界限，并且严格要求运营方不得使用老年公寓项目发展其他事业，也不得利用国有资产进行融资或贷款。该决策的制定便于“公建民营”合作到期后国有资产的清算，也做到了国有资产的保值不流失。

“公建民營”模式充分发挥了HB市老年公寓的社会效益和经济效益。传统公办养老机构发挥的主要是社会公益效益，而民办养老机构更多的是发挥经济效益。但是HB市老年公寓“公建民营”模式的实施既发挥了社会公益效益，同时，又抓住了经济效益，一方面使城市“三无”老人可以在老年公寓内享受无差异服务，有较好的住养保障;另一方面使政府不需要再为老年公寓的运营投入经费，而且每年还能收到运营方上缴的国有资产使用费。

（三）对接国家政策，创新管理模式

1、运营模式是服务水平持续提升的关键要素。HB市老年公寓整个运营团队专业化程度高，硬件设施和住养环境标准起点高，展现出现代化养老服务理念。另外，运营方严抓服务和管理，在运营理念和运营模式上大胆创新，实施双团队服务，除了护理团队对老人开展生活护理服务外，由行政各部门组成的亲情服务团队还定期为老人开展就餐、互动游戏、手工、聊天、散步等陪同服务。高频率的精神文化活动大大提高了老人们的生活质量，在养老机构内实现了老有所养、老有所乐、老有所为。

HB市老年服务中心自身构建四位一体的养老服务模式，即，通过12349养老服务信息平台开展居家上门服务，通过社区日间照料中心开展社区养老服务，通过HB市老年公寓开展机构养老服务，通过护理院为机构及社区日间照料提供医疗服务保障。四位一体养老服务模式的建成，为其自身的发展打下坚实的基础，真正实现了居家养老、社区养老、机构养老和医养融合四者之间相辅相成、融合发展。12349信息平台为社区养老和机构养老提供数据基础;社区日间照料中心为居家养老和机构养老发挥服务辐射效应;老年公寓为居家养老和社区养老提供团队支持和服务保障;护理院将三种形态所需要的医疗服务资源进行整合，全面开展医养结合工作，四者的有效结合让居家养老和社区养老焕发出新的活力，打破了传统居家养老和社区养老运营困难的瓶颈，同时，也解决了行业内养老机构入住率低的难题，使老年公寓运营一年入住老人达到275人，入住率达到80%，比行业内同类养老机构达到该入住率提前了两年左右。

2、与国家政策有效对接是项目成功的必要前提。老年公寓2016年被选为全国第二批公办养老机构改革试点，2018年被中国社会福利与养老服务协会确定为全国第三批标准化试点建设单位，为打造出在行业内可借鉴、可推广、可复制的现代化养老服务模式与标准奠定了基础。

HB市老年公寓之所以取得成功，其影响因素主要包括政府在顶层设计和改革上发挥较好的作用，运营方团队专业年轻、运营思路科学清晰、发展速度快、运营效率高。通过引进社会力量对国有资产高效应用，利用市场机制充分发挥HB市老年公寓的养老服务功能和社会影响力，目前已经大大超出合作预期效果，是养老机构运营的一次成功改革，具有很好的借鉴和推广作用。