关于国有企业去行政化管理的思考

侯国涛 陈建红 周炜

摘要：国有企业实施行政化管理由来已久，有其必然性合理性，但同样也被很多人认为是阻碍企业适应新时代要求、实现高速发展的绊脚石。在对行政化管理的基本论述前提下，本文就深化国有企业改革，如何推行去行政化管理，及其价值判斷标准进行了思考论述。

关键词：国有企业;去行政化;改革;依法治企

深化国有企业改革，是实现中华民族伟大复兴，实现“两个一百年目标”所必须进行的“伟大斗争”。国有企业是国之重器，深化改革是中国经济体制改革的中心环节，成败关乎经济全局、民众利益。去行政化管理更多情况是被认为是深化企业改革的必由之路，是考察改革力度和深度的标尺。

1.行政管理和行政权力

行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。行政管理伴随行政权力，它是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的最主要特点：

（1）强制性。从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。国家行政机关为了社会公共利益的实现，必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实，这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显着特征。

（2）单方面性。从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。行政权力的行使目的是为了国家利益和公共利益，因此，作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。这也就是说，相对方是否应当承担某种社会义务，能否使用或利用某种公共资源，其行为是否侵犯了公共利益，都是由实施行政权力的行政主体的意志所决定的，并不需要征得相对方的认可或同意。

2.国有企业行政化管理和其必然性

行政化就是指通过行政手段加以管理，具有行政特征。所谓国有企业行政化管理，是指对国有企业的管控、约束和利益安排等，带有明显的行政权力因素。国企行政化管理的表现是多元的，无论在所有权的行使主体、公司治理，还是利润分配以及外部发展空间等方面，都存在比较明显的行政化因素。主要特点：

（1）在所有权结构方面，由行政化的机构行使国企的所有权。这种行政化的机构可能是国资部门，也可能是财政部门，甚至还可能是文化部门（文化企业），无论是何种机构，无论该种机构的名称如何，甚至性质如何（机关或者企业），都带有浓厚的行政化因素。例如，国家授权投资的机构或者部门，其组成本身就有比较明显的行政化因素。

（2）公司治理的组成具有明显的行政化色彩。例如，在国企内部实行党委领导，部分国企的董事人选需要事先经过组织部门任命，再由公司进行选任，甚至一些上市公司也是如此。一些国企内部仍然保留着行政机关的建制，部门领导称“局长”、“处长”，而非“经理”或者“总裁”;再如，公司内部盛行长官意志，董事长一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利润分配决定权行政化等。

（3）在具体运营方面，国企具有明显的行政色彩。公司治理通过各级管理层分配和行使行政权力进行自上而下的管理，管理具有普遍的强制性、单方面性。企业只对上级负责，而不对下级或员工负责，企业管理者的晋升与否很大程度上取决于上级意志。简言之，就是自上而下的单向决策式管理。

（4）在外部发展空间上，国企也体现出很强的行政治理特色。国企官员很容易转化为政府机关官员，而民企的官员却很难平等地获得此种“从政机会”。

3.国有企业去行政化管理

国有企业去行政化管理，不是完全的摒弃行政化管理，而是随着新时代市场经济发展需要，删繁就简，去粗存精，兼收并蓄。实施改进的、符合新时代要求、更加有利于解放和发展生产力、更加有利于增强企业员工获得感和幸福感的管理模式。

（1）以市场需求为导向，改革国企考核机制。“有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。”和“是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感。”最直接、最根本的判断标准就是：企业做强做大。在新时代全球市场经济体系冲击下，企业长期生存、做强做大的关键就在于解除“闭关锁国”，以市场需求为导向;摒弃简单的自上而下计划经济管理体制，实行自下而上、因需而行的市场经济体制。在企业内部治理运行中，突出市场需求对管理的导向作用，降低行政权力干预程度，突出企业利益、资本保值增值对国有企业管理的导向作用。

（2）独立国有企业公共职能，经济、政治、社会三责分立。如前所述，国有企业行政化管理有其必然性，是本质固有属性。实施去行政化管理，必须独立其承担的社会公共职能，实行经济责任和政治责任、社会责任分立，使一把抓，解放为两手抓，是共同体，但又相互独立不掣肘。

（3）有序开放市场准入范围，破除行政化壁垒。厘清国有企业必须垄断的行业领域，有序开放市场准入范围，引进民营资本逐步进入社会公共服务领域，推进多种所有制经济共同繁荣发展，破除行业保护，破除行政化壁垒，真正体现和维护公众利益，激发企业竞争活力。是企业发展更加顺应市场发展规律，产业发展规律。

（4）全面推行人力资源职业化管理，破除亦官亦商双重身份。取消企业管理人员公务员序列行政级别，取消局长、处长等带有明显行政权力的称号，深入推行企业职业化管理，实行职业经理人聘任制，破除亦官亦商双重身份。企业管理人员职业化，政府公务员行政化，各担其职，各尽其责，使企业人员和公务人员都更纯粹。打破交叉任职，取消挂职交流，废除企业管理人员和政府公务人员待遇、绩效考核、职务统一管理的体制机制，让企业自行其道。

（5）深入推进企业法制化治理，破除“官治”“人治”。去行政化管理的典型特征就是打破“官本位”，破除“官治”“人治”，以市场需求为导向，依法依规治企，不以个人行政权力意志为遵循，使企业管理职业化、流程化、法制化，摆脱对人的依赖，保持企业的正常运转，真正提高企业的运作效率。

（6）量体裁衣因势利导，切忌削足适履。国有企业行政化管理由来已久，有其特殊的历史原因，实施去行政化管理，务必注意量体裁衣、因势利导，注意针对不同的企业性质、当前经济形势、改革难度等制定个性化、差异化的时间周期表、任务分解表，切忌削足适履，生搬硬套，对国有企业造成不可挽回的损失。

4.总结

国有企业去行政化管理，核心目的是为了激发企业活力，让企业在新时代全球市场经济环境下，生存下来并不断发展壮大，实现国有资本的保值增值，进而实现其公共价值。通过确立国有企业市场需求生存导向、经济政治社会三责分立、破除行政化壁垒、推行职业化管理和依法治企等措施，将对促进企业健康、高效发展有一定的积极意义。

参考文献：

[1]吴雄伟;搞好国有企业的出路是改制到位[J];经济论坛;2000年01期

[2]冯跃威;试读石油业混合所有制改革[J];中国石化;2014年06期