长江生态大保护中检察公益诉讼的理念创新与机制建设

毕奎明 宋林涛

摘  要：生态环境资源的保护与修复是一项社会系统工程，从长江生态大保护的实践来看，遵循法治思维和法治方式已成为推进环境治理的主基调。在此背景下，检察公益诉讼制度发挥了显著作用，得到了政府的高度重视，同时也面临着调查取证难、损害认定难、判决执行难、社会协同难等突出问题。这些问题倒逼检察监督理念创新，倡导恢复性司法理念、协作性司法理念、司法效率理念、阳光司法理念，有利于引领检察公益诉讼运行机制建设，进一步发挥检察公益诉讼在长江生态保护与修复中的监督与促进作用。

关键词：检察公益诉讼;突出问题;理念创新;机制建设

中图分类号：D925        文献标识码：A             文章编号：1003-1332（2019）05-0072-05

生态环境资源的保护与修复是一项社会系统工程，司法保护是坚守公平正义的最后一道屏障，只有守住法治底线，形成惩恶扬善的机制，才能最终形成良性循环和长效发展的社会环境。2016年以来，党和国家实施长江经济带高质量发展战略，践行“绿水青山就是金山银山”、“共抓大保护、不搞大开发”的理念，把涵盖11个省，总人口和GDP占全国约40%的长江经济带作为探索“生态优先、绿色发展”之路的“试验田”和转变经济结构和经济发展方式的“新引擎”。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，这是关系国家发展全局的重大战略举措。服务这一战略举措是检察机关义不容辞的政治责任，也是检察机关履行法律监督职能面临的新机遇、新挑战，特别是檢察公益诉讼新职能正在发挥出显著作用，同时也面临着突出问题，需要不断创新监督理念，推进配套机制建设。

一、长江生态大保护中检察公益诉讼面临的突出问题

近年来，长江生态大保护系统工程的推进过程呈现出两个趋势：一是法治思维和法治方式已经成为推进治理工程的主基调。为有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，落实“谁污染，谁治理”原则，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，并在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省（市）试点，2018年1月全国试行生态环境损害赔偿制度，这标志着国家已经改变过去主要依靠行政手段治理的思路，更加重视通过司法途径推动生态环境治理。在这一背景下，检察机关不断加强刑事、民事、行政检察职能和公益诉讼工作，办理破坏环境资源案件数量大幅上升。 2015年1月至2018年6月，长江经济带11个省（市）检察机关共批捕上述案件8555件13013人，起诉28858件47350人，有效遏制了犯罪态势。二是检察公益诉讼制度在长江大保护中发挥出越来越显著的作用。2017年6月27日，全国人大常委会作出修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，检察公益诉讼制度正式确立并全面实施。随后，多个省出台了《关于支持检察公益诉讼工作的意见》。2017年7月至2018年5月，长江经济带11个省（市）共受理公益诉讼案件线索16467件，立案12315件，其中民事公益诉讼立案727件，行政公益诉讼立案11588件。而2018年7月至11月，立案生态资源领域行政公益诉讼案件15363件、民事公益诉讼案件914件，分别占同期同类案件的49.7%和71.4%。 长江生态大保护中检察公益诉讼呈现出良好的发展势头，同时也面临着突出问题。

（一）调查取证难

调查取证是检察公益诉讼诉前程序的重心，也是决定诉讼质量的关键。目前主要存在以下困难：一是调查取证手段有限。最高人民检察院《公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的七种调查取证方式均缺乏强制力。民事、行政诉讼中具有强制效力的证据保全措施并不太适合检察机关对行政执法机关的调查核实工作。二是调查对象配合度低。生态环境资源保护的第一责任主体是行政执法机关。行政执法机关普遍存在趋利避害心理，对于阻力大、困难多、需要检察机关帮助排除执法阻力的事项，积极配合检察机关调查取证;对于可能被检察机关提起行政公益诉讼的事项，则面临着作为被告使其执法公信力受损的压力、单位考核考评中负面评价甚至“一票否决”的压力、纪委监察部门追责问责的压力等多种顾虑，对检察机关查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料等调查取证行为，往往推诿拖延、抵触回避。三是调查取证工作量大面广。以公路建设中非法占用林地、乱弃建筑垃圾为例，往往需要对公路沿线数十起甚至上百起施工地点进行取证。四是举证责任分配不明确，导致调查取证任务繁重。检察公益诉讼本应遵循举证责任倒置原则，如在行政诉讼中，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，应承担不利后果;在民事诉讼中，根据现行法律规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。而司法实践中，检察公益诉讼举证责任的规定还不具体，检察机关的调查取证边界不清晰。特别是行政公益诉讼中，检察机关举证责任基本与刑事公诉的举证责任相当，呈全面举证趋势，这对检察公益诉讼的实施将产生一定程度的负面影响。五是环境污染的违法证据本身具有容易灭失的特点。比如，向长江偷排放废水行为，提取定量性证据存在较大难度。

（二）损害认定难

损害认定的主要症结在于鉴定环节。环境污染涉及的专业性极强，要对违法行为的损害进行定性与定量认定，就必须进行鉴定评估。目前，全国环境损害鉴定机构较少，以湖北省为例，全省尚无具备环境司法鉴定资质的专业机构，主要依靠湖北省环保厅下属的湖北省环境科学研究院（湖北省环境工程评估中心）出具鉴定报告。同时，由于鉴定机构稀缺以及环保案件专业性强等特点，导致鉴定费用居高不下，一起案件的鉴定费用少则几万元，多则几十万甚至上百万元，比如：湖北某化工集团保险粉厂违法倾倒工业废水公益诉讼案，环境损害评估费等诉讼支出高达206.75万元;2011年云南铬渣污染事件，鉴定机构开出700万元的生态环境损害评估费报价。高昂的鉴定评估费用，成为制约公益诉讼尤其是民事公益诉讼发展的“瓶颈”。因此，检察机关往往优先选择提起行政公益诉讼，通过督促行政执法机关依法履职达到违法行为人停止侵害、修复损害的目的。

（三）社会协同难

当前，公益诉讼社会力量薄弱，检察机关单方驱动特征明显。国家考虑社会组织结构还不够规范的实际，对社会组织提起公益诉讼设置了较高的“门槛”。社会组织必须依法在民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，才是适格的公益诉讼主体。同时，公益诉讼保障机制不健全。社会组织参与公益诉讼首先要筹集调查取证、委托鉴定、聘请律师等方面的巨额资金，一旦败诉则要承担这笔巨额费用，这严重影响了社会组织参与公益诉讼的积极性。目前全国登记在册的环保类社会公益组织约700余家，参与公益诉讼的不过十余家。另外，检察机关支持和监督社会组织提起公益诉讼的制度尚未形成。生态环境损害赔偿款的归属、使用和监管问题，目前没有明确规定，实践中形成了交由地方财政和建立专项基金（或由基金会代为保管）两种模式。检察机关、社会组织在胜诉后如何推动和监督生态赔偿款及时用于生态修复，还缺乏相应的制度设计。公益诉讼赔偿金对于生态修复所起的直接作用尚未充分体现，而一些巨额公益诉讼的出现，让社会公众对社会组织提起公益诉讼的正当性存在种种疑虑。

（四）判决执行难

执行判决是司法途径督促环境修复的关键环节。检察公益诉讼的判决执行难现象主要体现在：一是诉求及判项比较笼统。在民事公益诉讼中，根据《侵权责任法》的相关规定，对污染环境、破坏生态的公益诉讼请求事项包括：停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。“恢复原状”作为最核心诉求之一，需要根据各个行业的要求制定相应的标准，同时在具体案件中还应根据当事人实际履行能力合理界定。在行政公益诉讼中，要求行政机关“依法履职”是主要诉求，但“依法履职”的标准也存在认识分歧。比如：根据森林法及其实施条例规定，用地单位或者个人需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准，不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物;对于在临时占用林地上修筑永久性建设物的违法行为，上述法律并未授权林业执法部门直接处置的权力和手段。林业执法部门履职达到何种结果才算依法履行了职责就存在争议。有的观点认为，只要行政执法部门依法履行了监管职责，虽未达到停止侵害的结果，也应认定依法履职。比如，行政执法部门对违法污染企业多次下达行政处罚及责令整改通知，或依法将涉及犯罪案件移交司法机关，就应认定已经履行了职责，这些认识分歧增加了判决执行难度。二是多因一果事项难以及时整改。虽然检察行政公益诉讼的诉求是严格依据行政执法部门的法定职责条款提出的，但整改一个污染源往往需要在政府主导下多方协作才能够实现，靠某一行政执法部门往往无法解决。比如：城市污水违规排放问题，对于企业违规排放工作废水，可责令企业整改甚至关停;对于城市生活污水的总排放量明显超过城市污水处理总量的情形，则需要政府牵头推动基础设施扩容建设来解决。

二、长江生态大保护中检察公益诉讼的理念创新

思想是行为的先导，理念决定思路。检察公益诉讼实践中面临的突出问题，没有现成经验可以借鉴，这将倒逼转变监督理念，创新监督方式方法。

（一）恢复性司法理念

恢复性司法理念是刑事司法中充分重视对被害人进行补偿、修复被害人与犯罪人之间关系、发挥社会在防止犯罪中的作用的一种理念，是对报应型司法理念的有益补充和矫正。恢复性司法通过在加害方和被害方之间建立对话关系，以犯罪人主动承担责任消弭双方冲突，从深层次化解矛盾，并通过社区等方面的参与，修复受损社会关系的一种替代性司法活动，相比报应型刑事司法而言，在平衡各方利益、提高司法效率、减少再犯罪等方面具有积极作用。在打击破环境生态资源犯罪的司法实践中，要尽量改变被告人被判刑入狱但生态损害仍然存在的局面，树立恢复性司法理念，将追究被告人刑事责任与恢复生态有机结合起来，引导被告人弥补对生态造成的损害，最大限度恢复被破坏的生态资源，并将生态修復情况作为追究刑责的酌定情节，实现办理一起案件、修复一处生态、教育一方群众的效果。民事诉讼、行政诉讼本身就是对侵犯合法权利进行司法救济的制度，本质上就是体现恢复性司法理念。在开展检察公益诉讼过程中，要求我们更加重视生态环境的修复实效。

（二）协作性司法理念

有效破解调查取证难、社会协同难、判决执行等系列问题，要求我们从思想观念上破除片面执法、单打独斗的陈旧观念，深入领会和贯彻双羸共羸的检察监督理念，充分认识检察监督不是单方意志，而是一种提醒、督促对方纠错的机制，检察机关提起行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉。善于运用联系的观点，强调法律监督不光从监督者一个角度孤立地看待问题，而要将被监督者、监督的其他参与者和关联方都纳入视野。善于运用唯物论立场，强调法律监督必须注重实际效果。进一步创新监督方式，使法律监督活动成为双向互动、多向交流、全流程关注的系统工程。在办理生态环境资源案件中践行协作性司法理念，构建系统治理、协同保护的工作格局，需要从多个方面努力：一是强化职能协同。注重检察监督的系统性、整体性、协同性，充分运用检察一体化机制，综合行使刑事、民事、行政、公益诉讼等多项检察监督职能，深入探索刑事附带民事诉讼、行政附带民事诉讼等办案模式，破解调查取证难的问题。二是推动部门协同。加强与法院、公安、行政执法部门的沟通协作。始终明确无论提出检察建议还是提起行政公益诉讼，其目的旨在督促行政机关依法正确履行职责，依法解决侵害公益的突出问题。三是推动区域协同。加强与长江流域内检察机关、政府法制部门、行政执法机关之间的信息共享、联席会议、突发环境事件的应急响应等联动机制。加强与人民法院协作配合，共同推进长江流域环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”、“二合一”归口审理模式，推进长江流域内跨行政区划环境污染、生态破坏案件的集中管辖机制，构建重大环境资源行政案件跨行政区划办理的专门管辖机制。对重大案件、重大事项在上一级检察院统筹协调下，积极探索多地域之间的协作配合，协同办案。

（三）司法效率理念

司法效率是指一定量的司法资源投入能够处理尽可能多的案件，即保证案件质量的前提下，降低诉讼时间成本和人力物力成本，提高办案实效，减少司法拖延。在检察公益诉讼中强化司法效率理念，就是要克服单纯办案思维，检察公益诉讼与刑事司法惩治犯罪的目的有明显区别，其价值更多体现在对权利的救济和对损害的补偿上。在司法实践中强化办案成本意识，形成追求最佳办案效果的规则：一是能够以刑事附带民事诉讼、行政附带民事诉讼提起公益诉讼的，尽量不单独提起公益诉讼。既节省司法资源，又便于综合运用检察职能及时收集固定证据。二是诉讼中尽量运用较小成本实现诉讼目的。比如，有的案件中鉴定费用数额较大的，侧重于以专家证言的方式提供证据。三是能够在诉前程序解决的尽量在诉前程序解决，能够选择非诉方式解决的尽量不用诉讼方式。比如：有的案件鉴定费用远远高于损害赔偿的额度，实践中有的案例，对于乱倒固体废渣的行为，鉴定费用报价10万元，而直接要求行为人采取合理方式处理废渣的费用只需2万多元，这种案件如果机械办案、强行起诉，不仅浪费司法资源，也会加重被告负担，应尽量于以非诉方式解决问题。

（四）阳光司法理念

倡导阳光司法理念，以司法公开促进司法公正，是坚持以人民为中心，依靠人民开展检察监督活动，确保人民群众对检察监督活动的知情权、监督权、参与权。在检察公益诉讼实践中，深化阳光司法的关键在于建立检察监督公开宣告制度。采取规范的形式，对破坏生态环境案件启动调查程序、向相关单位及个人发出《调取证据通知书》或调查问询函、发出行政公益诉讼检察建议、发布督促适格主体提起民事公益诉讼的公告，一律向社会公开宣告。公开宣告制度有助于彰显检察监督的程序性价值，使各个环节、各个主体的法定职责清晰明了，让不配合、不作为、不履职、不守法等违法违规行为暴露在公众的视野下，接受党委、人大、新闻舆论、社会公众的监督，形成监督合力，增强人民群众的守法意识和法治观念。

三、长江生态大保护中检察公益诉讼运行机制建设

检察公益诉讼作为一项新的检察监督职能，在运行机制方面还需要进一步完善。实践中存在的突出问题，也是促进完善运行机制的主要方向。结合宜昌检察机关的实践分析，当前应建立以下配套制度：

（一）建立领导统筹与监督问责制度

一是建立党委领导的工作机制。在生态环境保护系统治理工程中，党委政府始终是第一责任主体。因工作性质、工作职责、领导体制不同，政府制定生态环境保护规划中，无法对司法机关发挥的作用进行具体部署，司法机关在参与环境生态保护中形成了自成一体的工作格局。这就要求司法机关着眼全局，主动对标党委、政府总体部署，主动争取党委领导、人大监督、政府支持。建立同级党委牵头、检察、法院、政府法制部门协作配合的检察公益诉讼工作领导机制，有助于将检察公益诉讼工作置于党委统一领导之下，纳入到“三大攻坚战”、“长江生态保护”等工作体系，有助于发挥检察公益诉讼职能帮助政府治理社会难题。二是建立权力机关监督制度。提请同级人大常委会出台加强和支持检察公益诉讼工作的决议，有助于强化行政执法部门协作配合，支持检察机关排除、抵制对公益诉讼案件的不当干预，统筹推进检察机关提起公益诉讼。三是建立工作考评机制。将相关部门落实检察公益诉讼工作部署和配合检察机关监督的工作情况，纳入领导班子和领导干部法治建设绩效考核和政府部门目标责任制效能建设考核，对于领导干部干预公益诉讼工作的情况，纳入党风廉政建设责任制检查内容，明确相关考核指标，为检察公益诉讼工作顺利开展提供坚实制度保障。

（二）建立检察公益诉讼办案协作机制

一是建立检察公益诉讼信息共享机制。由同级政法委、政府法制部门牵头、相关司法、行政机关协作配合，以两法衔接平台为基础，建立检察公益诉讼信息共享平台。推动行政执法部门按照“及时录入、应录尽录”原则，及时、完整地录入行政执法信息，做到检察公益诉讼与行政执法数据的实时共享，破解发现线索、调查取证等方面的瓶颈。二是建立工作联席会议制度。由同级政法委定期主持工作联席会议，通报检察公益诉讼情况、行政执法情况，实现监督与支持的良性互动，促进检察监督与行政执法形成合力。检察机关与相关行政执法部门根据需要，可建立一对一的工作联席机制，定期或不定期沟通办案情况。三是建立检察公益诉讼调查协作机制。在充分保障检察机关的调查核实权的基础上，建立检察机关法律监督问询（函询）制度，遵循行政诉讼举证责任倒置原则，就调查取证中的特定问题向行政执法机关（或执法人员）发出检察机关法律监督问询函，被问询单位（或个人）在规定的时间内，以书面方式予以回复说明;对于拒不说明情况，或者干扰、阻挠检察机关调查取证的，检察机关向同级政法委报告情况，向同级纪委监察委移送相关线索，由纪委监察委依纪依规处理相关责任单位和个人。这将有效提高检察机关前期的调查取证效率，同时也有助于检察机关与行政执法机关加强诉前程序中的交流沟通，形成共享、交流、互动的信息共享机制。四是建立重点案件通报机制。建立检察公益诉讼重点工作、重点案件日常信息通报制度。行政执法单位及时将涉检察公益诉讼的重点工作、重点案件信息通报市检察院，市检察院将办理的相关案件及时向相关机关通报，便于涉检察公益诉讼案件得到及时发现和有效处理。五是建立人民法院检察公益诉讼判决执行函告制度。在检察公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力后，被告自觉履行的，人民法院应在执行开始、执行完毕时及时书面函告原起诉人民检察院;被告拒不履行的，人民法院应在移送执行、执行完毕时书面函告原起诉人民检察院，便于检察机关对检察公益诉讼执行情况开展诉讼监督，确保检察公益诉讼工作判决的顺利执行。

（三）建立检察公益诉讼社会辅助制度

一是建立公益诉讼司法鉴定制度。协助司法鉴定主管部门规范公益诉讼司法鉴定体系，加强鉴定机构和鉴定队伍建设，严格制定环境损害司法鉴定机构准入条件，建立环境损害司法鉴定机构登记评审专家库。完善公益诉讼司法鉴定收费标准，纠正公益诉讼鉴定评估费与诉讼标的额或鉴定标的额简单挂钩的不合理制度，切实降低诉讼成本。二是建立专家辅助制度。根据《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》的规定：人民檢察院在对公益诉讼案件决定立案和调查收集证据时，就涉及专门性问题的证据材料或者专业问题，可以指派、聘请有专门知识的人协助开展相关工作。会同有关部门制定公益诉讼鉴定评估的特别规定，在检察公益诉讼工作中试行专家辅助办案制度，逐步建立专家库，解决办案中的专业性问题。检察机关可以吸收、聘请行政执法单位中或社会上的有专门知识的人参与办案，对有关专业性问题进行技术会诊，对相关专业性、技术性事项提供专家证言，作为证据使用;检察机关也可以对相关行政执法单位有关法律疑难问题进行专门法律咨询。三是建立检察监督公开宣告制度。检察机关在特定的宣告场所，以面对面的方式，将形成决定性的检察法律文书向当事人、利害关系人和社会公众宣读和送达，并及时通过媒介渠道向社会公告，让当事人、其他诉讼参与人以及社会公众及时知悉检察机关办理业务的过程和结果，感受检察机关适用法律的严肃性、公正性和公开性。四是建立检察公益诉讼案件庭审旁听制度。通过人大作出专门决议或者与相关行政执法单位会签文件规定，凡涉及行政执法部门的公益诉讼案件，相在行政执法部门均应安排本单位人员旁听庭审过程，达到以案说法、查办一案教育一片的效果。

注 释：

[1] 闫晶晶、林中明：《铁腕护江！检察机关发出强力“助攻”》，《检察日报》，2018年12月15日。

[2] 如全国首例社会公益组织公益败诉的“常州毒地”公益诉讼案，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所和中国生物多样性保护与绿色发展基金会被判败诉，需承担189.18万元的诉讼支出。

[3] 罗光黔：《生态环境损害赔偿资金，由谁管？怎么管？——基于地方探索实践的一些思考》，搜狐网，http：//www.sohu.com/a/273244590_488262，2019年4月20日访问。

[4] 高向武：《恢复性司法与刑事被害人保护》，吴宏耀、夏红主编：《寸心集： 樊崇义教授执教四十年祝贺文集》，中国人民公安大学出版社，2006年。

[5] 胡卫列：《民行检察要树立科学理念》，《人民日报》，2018年5月30日。

[6] 参见《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》（法发〔2017〕30号）。

[7] 宜昌检察系统是全国检察公益诉讼第一批试点单位之一。2015年以来，共发现公益诉讼案件线索131件，发出诉前检察建议87件，提起诉讼24件，生效判决全部支持了检察机关诉讼请求。通过办案，督促恢复被毁损的公益林地415.35亩，挽回、复垦被非法改变用途的耕地56亩，挽回被非法开采的矿产资源价值400余万元，督促回收和清理危险废物118吨，督促关停和整治违法养殖场及环境污染企业81家，督促收回欠缴的国有土地使用权出让金3843万元、财政专项扶持资金600万元。2018年7月，宜昌市检察院认真分析检察公益诉讼面临的困难和问题，提请市委政法委牵头，召集17家行政执法单位以及法院召开检察公益诉讼工作座谈会，提出创新相应配套制度的意见在会议上进行充分讨论，形成重要共识，拟构建三类12项具体配套制度。

责任编辑：刘冰清

文字校对：赵  颖