集体经营性建设用地入市是城乡融合的突破口

2017年党的十九大报告第一次提出要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。2018年中央一号文件进一步将坚持城乡融合发展作为实施乡村振兴战略的基本原则之一，同年发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出将完善城乡融合发展政策体系。近期，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《城乡融合意见》），提出“到2022年城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城乡统一建设用地市场基本建成，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破”，城乡融合发展政策体系初见雏型。《城乡融合意见》是乡村振兴战略的实施路径，其中最具含金量的政策是在全国范围内“建立集体经营性建设用地入市制度”。这一制度是历时4年的农村“三块地”（农用地、集体经营性建设用地和宅基地）改革取得的重要成果。将这一政策从33个试点市县推广到全国，将加快形成城乡统一建设用地市场，为城市要素下乡提供了广阔的舞台。

关于集体经营性建设用地如何入市，《城乡融合意见》中的三条措施值得特别关注。一是“按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下”才能上市，为实现这一要求，需要在五级三类的国土空间规划体系中规范集体经营性建设用地的上市规模和空间布局，这在以往规划中还是空白。二是鼓励“在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”，并“允许就地入市或异地调整入市”，这一政策将促进乡村闲置地和废弃地的再利用，对空心村治理产生极大的推动作用。三是推动“城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市”，这三类空间是最具市场价值的集体建设用地，结合农村土地整治（国土综合整治）工程，将其推向土地市场，有利于形成多元化的城市土地供给模式，倒逼城市政府转变2004年以來形成的土地财政发展模式。

综上所述，集体经营性建设用地入市将会对我国城乡规划和建设带来全方位的影响。从学术角度而言，如何规范集体经营性建设用地入市流程，如何界定集体经营性建设用地权益属性，如何规范集体经营性建设用地规划管理，都是有待学界深入研究的课题。