借鉴国外经验完善农业发展银行的运行机制

罗莉

摘要：政策性银行运行机制不健全，往往导致的是资金利用效率的低下和大量的资本消耗，这与新农村建设的目标不相适应。本文通过借鉴国外的经验，为完善农发行的运行机制提出了一些政策建议。

关键词：农业发展银行;运行机制;国外经验

一、农发行现行的运行机制及存在的问题

（一）现代银行制度缺失

第一，农发行法人地位缺失。

在目前农发行的经营中，自上而下仍然是以国家行政主体代替农发行的企业主体，国家决策取代农发行的决策。再加上政策性银行不以利润最大化作为目标，所以当其不能作为独立的法人从事经营和管理时，必然导致资金浪费和使用的效率低下。

第二，农发行组织结构不合理

农发行现行的组织结构是总行—省级分行—地（市）分行—县支行的“三级管理，一级经营”的模式。存在的问题主要表现在以下几个方面：

首先，省级分行才有权利决定贷款的发放，不利于经营部门的主动思维，难以适应市场变化的要求，对开展业务的主动性管理意识不强。

其次，管理层次多，行政色彩浓厚，影响到信息的沟通与反馈。

第三，农发行管理机制不健全

农发行内部管理采取的也是部级、局级、处级、科级等准公务员的管理模式，从而造成发放贷款的农发行，其既不关心利率，又不关心贷款的盈利能力，大大降低了员工开展业务的主动性。

第四，农发行的外部监督和内部控制不到位

首先，在外部监督方面，采取的是由银监会负责审核其高官任职资格、信贷规模和市场行为;财政部负责核定其财务费用;商务部等有关职能部门负责协调其他相关业务的监管方式。造成的问题是：一方面，对政策性银行的经营方针、年度经营计划无人过问;另一方面，在微观上又管得过多过细，限制了农发行的自主权。

其次，在内部控制方面，虽然建立了不少制度，也采取了不少措施加强内部管理，但往往是纸上谈兵没有实质性的效果。

（二）资金来源渠道单一

首先，资金来源渠道的单一制约农发行功能的发挥。

农发行的资金来源主要是中央银行再贷款，使得其资金供应不得不经常性的受到央行货币调控目标微调、管理方式变化等因素的影响。

其次，过分依赖央行再贷款增加农发行的负担。

央行的再贷款与一般的市场筹资工具相比要高出一到两个百分点，业务运营还是主要依靠央行再贷款的话，肯定会增加银行自身负担。

（三）缺乏相应的法律规范

农发行设立时没有专门立法，只是依据相关章程进行运作，而且在10多年的运作过程中，法律建设还只停留在规章制度、经营条例层次上。

二、现行的运行机制造成的不良后果

（一）信贷资产质量低，不良贷款比重大

据统计，至2018年末，农发行按对外口径披露的不良贷款余额达1143.2亿元，占比为15.9%。可以看出农发行业务运营中的不良贷款占比过高。近两年来，国开行的不良贷款率已经下降到1%以下，资料显示2016年农发行不良贷款率为7.65%，其不良贷款率虽有所下降但还是处于高位徘徊。

（二）净利润偏低，经营状况不佳

从2018年三家政策性银行的资产总额、贷款余额、营业收入、净利润这四项指标所占比重来看。农发行的前三项指标分别占到了34.40%、35.97%和49.09%，但净利润却只占1.56%。农发行的经营效果确实不理想。

三、国外农业政策性银行的运行机制分析

（一）现代银行制度的建立

国外农业政策性金融机构经过长期的探索和实践证明，企业化运作模式是比较适合政策性金融运行的，各国的政策性金融机构最主要形式就是公司制。例如，日本开发银行在具体业务中，严格按商业银行的一般原则操作，严格内部制度化，程序化的运作管理，保证贷款的回收。再如，法国农业信贷银行就具有完善的公司治理结构，它把指导与监督职能与经营和管理职能分开，前者由董事会主席行使，后者由首席执行官行使。

（二）多元化的资金来源渠道

发达国家农业政策性金融机构的资金来源渠道广泛。主要的资金来源有：1.发行债券;2.中央银行贷款;3.发行股票，如法国农业信贷银行已经是一个上市公司，其融资方式也可以通过资本市场募集;4.国外借款等。

（三）完善的法律保障体系

纵览国外农业政策性金融机构的发展，大部分国家在成立农业政策性金融机构之前都是先进行单独立法，并不断进行调整和补充。美国的农业信贷组织机构是分别根据《1916年联邦农业信贷法》、《1923年中间信贷法》等成立的，并且美国的《农业信贷法》自1961年已经经历了大约10次调整;日本的农业政策性金融机构--农林渔业金融公库，是根据1945年的《农林渔业金融公库法》成立的;印度的地区农村银行是根据1975年颁布的建立地区农村银行的法令而建立。

四、完善农业发展银行的运行机制

（一）建立现代公司治理结构

第一，建立良好的法人治理结构。

可考虑成立由财政部、国家发改委、人民银行、农业部、水利部、科技部和银监会等相关部门组成的董事会，在作为出资人的中央政府的授权范围内，行使对农发行经营和发展中重大问题的决策、协调和监督职能，直接对国务院负责。

第二，完善科学高效的组织结构。

可以考虑实行审慎授权管理制，通过扁平化管理思想的运用，逐步将一定类别和一定额度内的开发性业务审批权限下放到部分二级分行，切实提高办贷效率。

第三，健全内部管理机制。

通过确定业务的目标管理与员工的激励机制相联系的方法，发挥员工拓展业务的主动性，实现业务量與其报酬相匹配的原则来激励员工。

第四，建立外部监督和内控机制。

1.外部监管方面

可以考虑由银监会和人民银行牵头，财政部、商务部等部门配合组成专门的监控机构对农发行的经营范围、业务开展、经营绩效进行专项考评。

2.内部控制方面

实行信贷风险管理，农发行可以在建立审贷分离制度的基础上，对企业财务状况、企业资信状况、加工经营规模、资产负债比率等方面进行考察，严格执行准入条件和申报认定程序，从源头上把好风险防范关口。

（二）扩充农发行的资金来源渠道

第一，扩充农发行的资本金。

国外大多数国家通过财政注资、利润转赠等形式保证资本充足率达到巴塞尔协议的要求。我国的具体实施办法可以通过由财政注资、汇金公司注资以及在国内外市场发债券这三个渠道来完成。

第二，吸收单位储蓄存款。

组织开户单位的存款可以作为开发性金融业务资金筹措的补充方式，要尽量增加较长期限的定期存款，优化存款结构。

第三，发展协议存款和同业存款。

要积极开展包括商业银行、信用社等机构的同业合作存款，扩大支农资金来源。进一步建立专项基金代理机制，凡是涉及农村的养老基金、医疗保险基金、住房公积金和专项农业发展基金等，都应由农发行管理并监督拨付。

第四，发行由国家信用作担保的金融债券。

采用发行金融债券方式筹措资金，不但增强了资金来源的稳定性和资金使用的自主性，以及负债期限安排的灵活性，而且也能够大量减少对央行基础货币的需求，降低农发行的资金成本。

（三）相关法律政策的出台

我国政府应尽快出台《中国农业发展银行条例》，通过立法，明确其法律地位，规范其经营行为，保护其合法权益，促进对其依法监管，保证银行的健康协调发展。

参考文献：

[1]  王凤芹，田永强.农业政策性银行脆弱性问题研究[J].现代经济探讨，2016（3）

[2]  何广文.对农村政策金融改革的理性思考[J].农业经济问题，2017（3）

[3]  田永强，白卫红.农业政策性银行转型问题探析[J].金融理论与实践，2018（8）

[4]  肖本华.我国农业发展银行经营中存在的主要问题及对策建议[J].农村经济与科技，2019（1）

（作者单位：贵州商學院）