电网项目预算 精益管控评价体系研究

李有华 陈茜 周一杰

【摘要】当前，国家电网有限公司进入发展新阶段，监管压力不断攀升。2014年，公司提出将电网基建工程投资预算管理纳入“两上两下”全面预算管理体系。在此背景下，本文针对电网项目预算绩效管理展开研究，结合预算执行过程与结果两个维度，构建了适用于电网项目的预算绩效指标体系及评价模型，以期为项目预算决策提供崭新视野，为科学精准调控电网项目投资提供有力依据。

关键词 电网企业 项目预算 绩效指标体系 绩效评价分析模型

一、引言

随着我国经济发展进入“新常态”，电力行业面临新的经济形势和监管环境，国家电网有限公司预算管控压力不断加大。一方面，电量增收动能显著下降、电网投资规模居高不下，企业面临收入增幅下降与成本刚性增长的严峻复杂的经营形势;另一方面，輸配电价改革后，随着“准许成本+合理收益”管制模式的全面推广实施，公司收入来源从购售价差调整为准许总收入模式，电网企业预算编制基础发生根本变化，原有的预算管理体系须做出适应性调整，以确保预算对于公司整体收支情况控制合理。

为解决部分单位仍存在的重投资、轻效益，片面追求规模数量，导致效益水平与资产、电量规模严重不匹配，资产负债率居高不下等问题，为适应政府不断强化的预算监督管理力度，为满足公司稳中求进的精益化、多元化管理需求，亟需设计一套行之有效的、科学的评价分析指标体系及预算效益评价模型，为公司健全规范系统的全面预算管理体系提供支撑，实现资源优化配置，促进经营业绩持续提升。

本文旨在提出适用于网省公司的电网项目预算绩效分析指标体系及电网项目的预算效益评价模型，为投资决策提供崭新的视野，科学精准调控电网项目投资，紧密围绕公司持续快速发展关键诉求，从预算源头上提升公司资源利用效率，解决发展与稳定中资源配置方法与技术等重大问题。

二、预算绩效管理理论与实践

（一）预算绩效管理

“预算绩效”是预算实施所产生的效益、效率和效果，反映因预算安排和执行所达到的产出和结果（王海涛，2014）。预算绩效管理以支出结果为导向，是企业预算管理和绩效管理的有机结合（王荣，2018）。预算绩效管理就是以预算为对象，以绩效为核心，通过对业务、资金及信息的整合，实现企业资源的合理配置。同时，企业通过对管理对象制定绩效目标，对绩效持续跟踪监控，及时反馈绩效动态，以及在管理周期末尾运用工具对绩效结果进行评价，从而实现从源头控制资金的支出以及预算的全过程管理。

（二）预算绩效分析评价

预算绩效分析评价是对过程控制与结果评价的融合（张晓岚、吴勋，2007）。其中，预算的结果绩效主要强调对经济性标准的满足，重点关注预算的实质有效性，即预算是否达到了预定目标，取得了应有效益;过程控制则偏向于对程序有效性的考察，即预算是否按照国家法律法规、公司的相关制度规范、预算具体内容和要求合规、高效执行。预算的过程绩效和结果绩效相互支持，都应融入预算绩效管理全过程，协同进行，同步实现。

三、精益的电网项目预算管理需要预算绩效评价的有力支撑

电网预算绩效评价是通过一系列的标准、指标、程序和方法等对预算执行过程和结果进行监控和评价。借鉴PDCA的思路，构建项目全过程预算绩效评价体系，突破传统的事后评价模式，采取横向穿透项目全过程，纵向贯穿项目预算相关单位、部门和岗位的评价模式，分为事前、事中和事后三个环节。事前借助可行性研究评审对绩效目标进行审核，绩效目标是全过程预算绩效管理的基础，为项目储备管理提供依据;事中对项目绩效重点指标进行跟踪与监控，对偏差较大的绩效指标进行调整与纠偏;事后按照一定的评价流程对项目预算绩效进行评价，运用模糊综合评价等科学方法对实际绩效进行计算，得出项目预算绩效评价结果。项目预算绩效评价流程如图1所示。

本部分阐述在确认预算绩效评价目标的基础上，该公司通过建立预算绩效指标库，利用多维度定性和定量指标将电网项目的预算绩效具象化，并在评价指标的基础上形成了一套电网项目的预算绩效评价模型。

（一）设定预算绩效分析目标

电网项目与其他一般项目特征一致，项目全生命周期均包含决策、立项、设计、实施等各阶段。这种阶段性特征决定了电网预算绩效评价内容具有动态属性，需要根据电网项目不同阶段的具体工作与管理重点，分别设计对应的过程绩效指标与效果绩效指标，以用于分别评价项目各阶段的预算效率及效用。依据国家电网有限公司财务预算管理的最新政策，采用一致方法对电网项目各工作环节提取绩效评价指标并进行归纳总结，最终得出电网项目预算绩效评价的以下四个关键目标，并以此作为建立电网项目预算绩效分析指标体系设定的依据。电网项目绩效评价目标设定模型如图2所示。

一是投入目标。对于电网基建项目投入，主要通过设备投入、资金投入和融资成本三方面来评价预算投入目标和预算融资目标的执行偏差情况。二是过程目标。对于电网项目建设过程评价，通过预算工期目标、预算费用执行、预算执行进度和预算调整四个方面来管控项目建设进度与预算执行情况。三是产出目标。对于电网项目产出目标的管理，严格按照可研方案中电网建设项目的目标开展过程监督和把控，评价预算执行完成目标是否有偏离。四是结果目标。对于电网项目效益效果的评价，主要分为技术效果目标评价和经济效果目标评价两类，从财务管控角度考虑电网项目投资收益的预算预测分析情况，从业务管理角度考量电网投资在电网安全性、可靠性等方面的非财务效益。

围绕电网项目绩效评价目标，延伸项目预算管控起点至项目储备环节，实现“项目储备—预算编制—预算发布—项目创建—需求提报—招投标—物资到货—资金支付—财务入账—项目关闭”的项目预算全过程评价分析和监控预警，切实提升电网项目精准管控成效。电网项目预算全过程闭环如图3所示。

（二） 设计预算绩效评价指标库

绩效评价指标是帮助企业量化分析预算绩效的重要方式，也是落实电网项目预算绩效分析评价的重要抓手。结合预算绩效评价过程与效果评价相融合的特点，电网项目预算绩效分析的四个目标，以及该公司电网项目实际工作情况和具体考核内容，建立了共包含三个层级的电网项目预算评价指标体系。将电网项目过程性绩效指标和效果性绩效指标作为两类一级指标，将“投入指标”“过程指标”“产出指标”“结果指标”作为二级指标，并从预算全过程管控角度出发，参考公司现有的预算绩效评价指标，基于对电网项目投资收益趋势分析，选取和应用具有较强可行性的评价指标，以确保业务部门在充分理解经济性评价指标的基础上，能够充分论证项目投资的经济性，满足财务人员对项目预算全过程的评价要求;多角度完善项目绩效评价，夯实了项目评价基础。初步确定了包含54个指标在内的三级指标，并按其评价对象和内容归类于4个二级指标，如表1所示。

将项目预算绩效管理纳入同业对标、业绩考核及实时管控三大考核体系中，通过设置预算投入目标评价、预算过程目标评价、预算产出目标评价和预算效果目标评价相关的考核指标，把各专业项目预算进展情况及其在国家电网有限公司系统的排名情况纳入月度绩效考核中，推动项目管理部门真正从源头主动、积极对项目预算管理负责;按月定期统计各单位储备项目审核及项目预算执行情况，实现工作任务的逐级传导，激发各基层单位的能动性、创造性，提高项目预算管理效率。

在对项目绩效重点指标进行跟踪与评价的基础上，对偏差较大的绩效指标进行预警、调整与纠偏。建立“以储备为起点的项目预算双向自动监控及预警功能”，横向延伸到项目儲备、创建、下达、执行、竣工、评价的整个寿命周期。主要针对项目是否存在预算外列支、超预算列支、无储备纳入预算编制、无预算编制纳入预算执行等不符合财务合规性要求的情况，从项目储备环节的正向、逆向两个维度，对不合规项目进行预警。财务部门联合所有相关业务部门对项目进行专项检查，及时发现项目滞后节点，准确定位问题项目所在环节，督促业务部门加强项目风险防范及项目预算进度管控。同时，财务业务共享共用项目数据，促使各业务部门各单位自发跟进项目进度、主动对标、努力赶超，并与财务部门的管理形成合力，有效促进了项目的规范化管理。

（三）构建预算绩效评价模型

通过构建符合业务实际的预算绩效评价模型，夯实项目评价数据基础，寻找数据本身的规律，并分析数据间因果性及关联性，最大程度挖掘数据价值，深化绩效评价模型的业务应用，支撑项目精准投入。

绩效评价模型的构建有多种方法，包括德尔菲法、平衡记分卡、层次分析法、模糊评价法等。参考各类方法在绩效评价领域的应用情况，并结合电网项目预算绩效评价的应用基础，采用层次分析法与模糊评价法相结合的方式，在预算绩效评价指标体系建立的基础上，构建电网项目预算绩效评价模型。模型构建的具体流程如图4所示。

首先，利用层次分析法为前文中建立的电网项目预算管理绩效评价指标体系确定指标权重。基于已对指标体系进行的三个层次划分，对每一层次中各指标的相对重要性做出判断 ， 并采用在层次分析法中广泛应用的“1～9 标度法”形成判断矩阵，将本层次与上一层次与之有关指标之间的相对重要性进行比较，并经计算和一致性检验后，逐步进行每一层次内的指标权重计算，从而最终确定整个指标体系的权重分配。

其次，将评价指标体系中的指标按照定量指标和定性指标进行分类。对于定性指标，采集指标历史数据，确定指标的合理取值范围，然后利用正态型函数对该指标的取值范围进行归一化的模糊隶属度计算，以将该指标的取值范围划分为若干个等级区间。对于定性指标的处理，则主要依靠组织相关专家，对某个定性指标的取值范围给出与定量指标相同的若干个等级区间划分。

再次，在确定指标权重和对指标进行区间划分后，利用模糊评价法构建针对投入、过程、产出、结果各部分指标，以及综合指标的预算绩效评价模型。以综合评价模型构建为例，先对单一指标对各等级区间的隶属度进行计算，形成单一指标的模糊评判向量;在完成全部层级指标评判向量的构建后，即可构造出整个指标体系的综合模糊关系评价矩阵;结合层次分析法设定的各层级指标权重，在对矩阵进行归一化处理后，形成基于对各层级指标的隶属度计算的预算绩效综合得分计算模型。

最后，根据专家意见，将综合得分区间（一般为0～100分）划分成若干个等级，例如“成功”“基本成功”“部分成功”“不成功”“失败”五个等级，对每一等级的预算绩效成功度进行描述，构成电网项目预算评语集，作为预算绩效评价分析的参考。

综合考虑电网项目涉及的各项因素，构建电网项目预算绩效评价模型，确保电网项目预算绩效的管理不仅注重过程的刚性控制，更注重预算目标的合理性，并根据构建的电网项目预算绩效评价指标体系中评估指标的属性和特征，确定采用层次分析法与模糊评价法相结合的方式为评估指标定权，进而确立各类指标权重的调整机制，然后借助公司内部现有的管理信息展示平台，设计用户界面友好的电网项目预算绩效评价状态查询功能，确保该指标体系可以基于公司的全业务数据中心的设计实现自动生成相关报表，推动运用数字财务实现电网项目预算绩效评价模型的高效应用。

四、实现预算精准调控是电网项目全过程精益管理的目标

为贯彻落实国家电网有限公司内部提升投资精准度的管理要求，某网省公司开展了一项输变电工程项目预算绩效评价的试点工作。该省公司依据结果导向型设置预算绩效评价模型，由预算投入目标评价、预算过程目标评价、预算产出目标评价和预算效果评价四部分构成，分别选取了“单位容量投资额”“投资预算完成率”“项目开工及时率”“竣工项目定额工期率”“容载比”“总资产收益率”等指标构建指标集，对输变电工程项目预算投入、预算执行及预算效果开展全方位评价，并在每一评价维度和综合层面上均构建了基于层次分析法和模糊评价法的预算绩效得分计算公式。在运用项目预算绩效指标实际数据进行加权评分计算后，该项目预算绩效的综合评分为86.54分。根据评分结果，对照评语集标准，该输变电工程预算管理工作是基本成功的，大部分目标已经实现;相对于成本而言，达到了预期的结果和效益。

基于预算绩效评价模型试点实施，该项目建立了以结果为导向的预算绩效全过程管控机制，形成了绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果反馈的管理闭环。

在试点实施的基础上，深化预算绩效评价模型应用。将项目后评价作为项目可研财务评审的有效支撑，通过对已经完成的项目的实施目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统客观的分析，确定项目投资预期的目标是否达到，项目规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现，及时进行总结归纳，并通过及时有效的信息反馈，为未来项目可研财务评审工作提供论证依据，从而强化项目预算闭环管理，切实提升项目预算管理水平。

一方面，深度挖掘历史数据，建立项目信息大数据库。一是整合历史项目数据，对历史项目大数据进行分析比对，增加项目经济性评价维度。通过打通业务、财务专业壁垒，将财务数据与业务数据进行关联，形成一一对应关系，以财务投入带来的业务指标产出来衡量项目的经济性，具体包含如下信息：项目实施内容、历史投入金额以及项目产出的技术指标，并在维度上明细至具体实施单位。二是梳理类似项目比对信息，具体包含以下信息：项目的类别性质、项目实施时间、项目实施内容、所在地区、项目实施的必要性、项目的规模、投资估算构成及金额。在项目评审阶段，根据项目的类比需求以及项目的实施内容，在历史项目大数据中查找实施单位其类似历史项目的支出及产出的技术指标进行比对，以评定项目的投入及产出的技术指标是否合理，有效推动项目经济性论证比对，从侧面论证项目实施的经济性。

另一方面，规范数据采集应用，精准项目预算全过程管控。基于预算绩效评价模型，结合历史项目数据库，制定模型数据收集标准和应用指南，不断加强对业财数据价值的挖掘，细化模型的应用价值。一是加强对业务部门的数据获取，尤其是对各类投资规模和假设参数信息的获取，引导业务部门积极配合，基于地区经济环境、公司实际经营情况和未来发展规划及预期，提供模型数据，充分评估数据的准确性、全面性、科学性和适用性，作为模型测算基础。二是在模型测算分析时，通过引入年度预算项目管理“二下二上”的报送数据，测算出不同报送规模差异对公司固定资产投资、折旧费、材料费、修理费、本年利润等经营绩效产生的影响，考虑公司整体发展规划、经营要求和社会责任等，通过“业财联动，多次反馈，合理沟通”，纵向上与公司总部、横向上与各业务部门进行充分沟通，合理设定预算项目储备规模和管控目标。

通过项目预算绩效评价模型的构建和应用，兼顾业务实际与财务要求，基于定量评价，将业务部门投资决策与财务绩效结果相联结，体现模型“科学预测，决策支撑，源于业务，服务业务”的价值管理导向，发挥财务部门的价值引领作用和提高业务部门的积极性，充分发挥项目预算绩效评价模型的决策支撑作用。在项目全生命周期跟踪、管控过程中，财务部门和业务部门有了更科学的测算方法、更扎实的沟通依据，强化了预算管理的有效性、针对性和价值创造能力，进一步提高项目预算精益化管理水平。

五、结语

该公司着眼于提高财务预算管控能力，为公司健全规范系统的全面预算管理体系提供支撑。通过创新性构建适用于省公司的电网项目预算绩效评价指标体系及预算绩效评价分析模型，深化预算精准管控和投资全过程精益管理。从电網企业收益、企业发展能力、用户承受力、电力交易情况等多方面研究适用于省公司的电网项目效益测算技术与方法，首次分层设计构建适用于省公司的电网项目预算绩效指标体系及预算绩效评价模型，为投资决策提供崭新的视野，科学精准调控电网项目投资，从预算源头提升资源利用效率，解决发展与稳定中资源配置方法与技术等重大问题，形成了可复制、可推广的同类型电网项目预算管理借鉴经验，助力电网企业提升价值创造能力。

责任编辑  屈涛

参考文献

[1]王海涛.我国预算绩效管理改革研究.财政部财政科学研究所，2014（6）：22.

[2]张晓岚，吴勋.预算功能取向与部门预算绩效评价理论导向.当代经济科学，2007（9）：87-93.