联合国任务区信息化项目建设

徐勇

2018年8月中旬，位于南苏丹首都朱巴的联合国3号难民营突然爆发大规模难民骚乱，历时近半个月。这次事件由一起普通盗窃案件所引发，随后涉案双方所引发的家族、部落、地区矛盾冲突层层升级，最终演变成年内最大规模、完全失控的“群体性事件”。

在事件处置过程中，由于联合国相关职能部门前期反应迟缓、应变不及时，在事件激化前的关键时刻未能及时干预，难民内斗导致严重伤亡，联合国军警也有多人不同程度受伤。该事件也反映了联合国对自身管理的难民营控制力有限，对联南苏团（UNMISS）的形象造成了不良影响。

事件平息后，联南苏团领导层召开专门会议，总结经验，吸取教训。为了通过技术手段提升情报信息预警分析能力，联南苏团领导层决定由联合国警察部门（UNPOL）牵头，成立跨部门的“3号难民营CCTV视频监控项目”建设小组，通过该项目建设做到对3号难民营内外情况的实时监控、动态感知，从而提升事态提前感知、事件提前预警能力。由于有在国内从事相关信息系统的建设经验，笔者全程参与了前期的项目调研规划、技术方案评估制定等工作。

在此期间，笔者对联合国采购流程尤其是信息化系统建设有了大体上的认识。同时，结合联合国相关采购规范性文件，结合对比国内项目建设现状，笔者总结了几点值得国内借鉴和推广的理念和做法。最后，针对中国企业参与联合国项目招标以及国内相关人才培养和输出，也提出了一些浅显的建议，以供大家参考借鉴。

一、联合国项目建设涉及的相关法规制度

了解联合国日常工作模式的人都知道，任何一項业务工作皆有“标准业务流程”（Standard Operating Procedure，SOP）文件可循。要想深入了解联合国采购相关流程，就必须熟悉掌握相关SOP文件。而就包括信息系统建设在内的采购项目来说，《联合国采购手册》（UN Procurement Manual）即为联合国各类采购工作的指导性纲领性文件，联合国各任务区可依据该“上位法”并结合任务区实际情况制定具体的实施细则。

而采购活动中涉及的各类经费开支（如预算申报、经费划拨、资产清算等）则由《联合国财务法规及规定》（UN Financial Regulations and Rules）来进行原则性规范。此外，《联合国任务区财务程序指南》（UN Field Finance Procedure Guidelines）对任务区的相关部门（如计划、预算、审计等单位）的职能职责、合作分工、权利义务等方面进行明确划分。

值得注意的是，在阅读一份篇幅较长的规范性文件时，首先要掌握该文件的基本框架，不至于在具体阅读时“迷失方向”。英美国家法律规范性条款由大到小基本可以分为：编/子编（title/sub-title）、章/子章（chapter/sub-chapter）、节/子节（part/sub-part）、条/子条（section/sub-section）、款/子款（paragraph/sub-paragraph）、项/子项（clause/sub-clause）、目/子目（item/sub-item），与我国法律文书分类概念大体对应。在编号体系中，一般使用英文字母、阿拉伯数字以及罗马数字（i、ii、iii、iv……）进行层级编号。

二、联合国负责采购的各级职能机构组成

按照采购活动发生地的不同，《联合国采购手册》将采购工作分为UN总部采购和UN任务区采购两大部分。UN总部采购由“总部采购处”（UN Procurement Division，UN/PD）负责，任务区采购则由当地任务区“任务支援部主管”（Director of Mission Support，DMS）授权，指定一名“首席采购官”（Chief Procurement Officer，CPO）具体负责。

采购部门（procurement）和需求部门（requisitioner）将全程参与到整个采购活动中：需求部门提出建设需求、落实项目资金，采购部门负责项目招标、评标以及项目验收等工作。采购部门和需求部门依据自身权责划分，相互配合，共同完成项目建设工作。

在涉及信息化系统的项目建设和采购中，联合国负责通信网络保障和基础信息化建设的GITTS（Geospatial，Information Technology and Telecommunication Support，类似于公安机关科信部门），都要全程参与其中，其工作重点是依据需求部门和最终用户提出的业务需求，制定符合实际、满足要求的具体技术实现方案，形成技术需求招标文档，交由采购部门组织招标。

三、联合国采购方式分类

总体而言，联合国一般采用三种采购方式。一是RFQ（Request for Quotation）方式：对采购金额低于四万美元，业务需求定义明确的，使用该方式招标。RFQ招标被认为是“可行的非正式招标方式”，因采用“最低价中标”策略，其流程较为简单，采购周期短，适用于预算金额较小、须快速部署实施的项目。

二是ITB（Invitation to Bid）方式：对金额高于四万美元，业务需求定义明确的，使用该方式招标。ITB招标作为正式采购方式的一种，除非有特殊要求，原则上也采用“最低价中标”策略，这有效降低了招标技术层面实施难度和复杂度。

三是RFP（Request for Proposal）方式：该方式主要针对同时包含产品和服务的综合类采购项目，尤其是对服务质量、服务效果很难定性定量去描述，且建设周期一般较长、存在一定风险和不确定因素的项目。

在三种采购方式中，RFP方式流程最为复杂。信息化系统由于其特殊性（系统调试与集成、后期培训、系统维护和升级等），一般使用RFP方式采购。

四、联合国任务区采购大致流程

从项目建设的运行生命周期角度来看，任务区项目采购流程基本与国内一致，同样可分为项目需求论证（可行性研究）、立项（预算资金申请和落实）、招标、施工、验收、运行等阶段。

值得注意的是，无论是前期市场调研还是招标阶段，联合国采购部门仅在其“UN全球市场”（UN Global Market）中发布相关信息，这要求意向厂商需要提前在“UN全球市场”登记备案。

此外，在评标阶段，技术标与商务标分值占比一般为60%/40%。基于任务区的现实环境（交通不便、安全风险等），厂商系统后期维保服务承诺等分值权重非常高。

五、几点思考和建议

1.联合国采购流程在国内公安信息化建设中可借鉴的做法

（1）长效厂商评价机制

联合国采购部门会对项目建设厂商建立长期评价机制：在项目建设中，需求部门会对工程进度、产品性能及服务质量进行阶段性评分；在项目建成运行期间，最终用户会对系统性能、系统平均故障率、厂家维保服务质量等进行周期性评分。通过厂商评价机制的长效运行，采购部门可以全程跟踪厂商服务质量，了解掌握建设厂商的服务态度和技术水平，并视合同执行情况进行动态干预，如提出调解、申诉、裁决，直至列入合作禁止名单，不再采购该厂商产品与服务。

目前在国内信息化项目建设中，合作厂商技术水平和服务质量良莠不齐，而公安机关具有采购职能的各级警保部门尚未建立科学有效的厂商评价机制。由于缺乏官方权威的厂商评价数据，各地各警种在系统建设中或依靠以往经验，或通过相互咨询，了解厂商的历史情况，这种感性认识很难做到客观公正，增加了项目实施风险性。而通过建立厂商评价机制，一是可以促进建设厂商的“优胜劣汰”，二是促使厂家避免短视行为，更加注重后期售后服务，增强长期合作意愿，从而实现互利共赢。

（2）多元化评标策略

联合国采购中經常强调“利益最大化原则”，该原则是采购时应当考虑所有可能影响联合国自身利益的诸多因素，综合权衡进行选择，从而满足联合国的最大利益，这里面的价格因素只是其中一方面。从实践上来说，需求标准难以量化的服务类和综合类采购将项目实施时间、响应速度、后期维护和服务质量作为该项目的优先“利益点”，相关评分点权值设置很高。而标准化产品采购只要产品功能和性能超过最低需求门槛，产品价格即成为优先“利益点”，此类招标即通常采用“最低价中标”方式。

反观目前国内信息化系统项目招标，在竞标策略上较为单一，采购部门不考虑信息系统实施和维护的复杂性，时常采用为人诟病的“最低价中标”方式。该方式导致厂商竞标时恶意压价，中标后工程建设进展缓慢，后期维护无法保证，最终利益受损方还是用户本身。因此，国内项目招标也应采用元化评标策略，按照项目实施具体情况，充分考虑各类风险因素，使得项目建设利益最大化。

2.国内厂商参与联合国项目招标的建议

（1）加强与联合国采购部门沟通交流，提高主动参与意识

由于受种种因素影响，目前，国内厂商直接参与联合国项目招标的企业并不多，大多数是以二级分包商和设备提供商的角色参与其中。从商业合同角度出发，与联合国并无直接意义上的法律关联，且项目整体利润通常偏低。

根据《联合国采购手册》规定，国内厂商如果想直接参与招标，必须要先登记加入“UN全球市场”，其登记门槛要求标准并不高，其中要求最高的Level-2二级厂商注册时也仅需要提供公司基本信息、近三年的相关项目实施案例及公司财务运行基本情况即可。

因为不了解、不熟悉该政策，目前登记加入该市场的国内知名厂商仍然不多，在本人参与的视频监控项目前期调研中，国内视频监控产品占有率前三名的一家国际知名企业，就没有进行相关登记。

除必须加入“UN全球市场”外，UN还会根据情况，鼓励厂商加入各类“宣言计划”。如UN的“The Global Compact（联合国全球契约）”倡议，该倡议旨在保护劳工权益、促进环保，并无强制性要求。但如果企业没有及时加入，可能会在相关商务评标中失分，甚至会被以“与联合国价值观不一致”的理由直接排除。

（2）熟悉国际贸易规则，加强企业内部法务、风控水平

联合国任务区各类采购项目实施地均处于长期动乱地区，项目建设所涉及的货物运输、清关、交付、建设等环节均存在较大风险。联合国目前依据《国贸条规2010》（Incoterms 2010）制定相关合同条款，一般来说，项目涉及的货物需要自行运输及清关，联合国不承担由此带来的相关费用或损失。

在具体合同条款中，各类保证金较多（如投标保证金Bid Security、建设质量保证金Performance Security、维保保证金 Warranty Security、劳工服务保证金Labor and Materials Security、违约金liquidated damage等），项目前期资金占用量较大，另外，国外劳工权益保障、环境保护等各方面标准均比国内严格，由此带来的违约风险也相对较高。

上述项目实施风险对国内公司的国际商务谈判能力和商务合同合规性检查提出了很高的要求，公司既要熟悉相关国际贸易规范标准，又要了解任务区所在国的法律规定。这同样对公司的法务、风控能力都形成了一定的挑战。

3.联合国专业性技术岗位人才培养和输送

随着我国综合国力的不断提升，我国在国际组织及国际事务中的影响力越来越大。目前，我国联合国会费及维和经费摊派已经上升到全球第二位。但众所周知，我国在联合国等国际组织影响力仍然偏弱，这与我国在联合国民事岗位人员占比低有很大关系。笔者在项目前期调研中也发现，任务区采购、预算、财务、网络信息化等需要专业技术型人才的重要岗位，中国人所占比例极低。

如果将联合国比喻成一家大型跨国公司，作为占该公司10%以上股份的第二大股东，中国不仅应当向公司输入“董事会成员”和“部门高管”，更应当向公司核心部门输送各类专业技术型人才，以加强对公司的实际控制力和影响力。

因此，我国不仅应加强联合国中高级管理人员的培养输出，还应对联合国专业技术类人才培养输出有一个长远规划。从目前国内现状来看，拥有相当专业技术能力和语言水平并具有国际组织工作经验的人才基数较小，因而现阶段应把相关专业人才培养作为重点。

目前较为便捷的方式是通过联合国“UN志愿者”项目进行人才培养：可选派国内相关专业优秀大学毕业生输送至联合国“UN志愿者”项目，通过二至三年的时间，使其熟悉联合国组织文化、了解日常运作机制，同时克服语言环境障碍。在相当数量专业人才培养完成后，可择机推荐表现优异人员竞争联合国各类专业技术性岗位，实现专业技术人才的输送。

（责任编辑：冯苗苗）