行政事业单位内部控制存在问题及其优化策略探究

摘要：行政事业单位作为我国公共事务的管理者和公共服务的提供者，其管理水平的高低在一定程度上影响着国家职能的履行，而管理水平的主要决定因素在于单位的内部控制制度是否健全。基于此，本文在总结当前我国行政事业单位在实施内部控制过程中存在的主要问题，并在此基础上提出相应的优化策略，意在为行政事业单位改善其管理水平，充分履行国家职能提供有益参考。

关键词：内部控制;行政事业单位;必要性;问题;优化

一、行政事业单位内部控制概述

行政事业单位内部控制的概念有静态和动态之分。按照2014年1月实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定，从静态的角度来分析，行政事业单位的内部控制主要是指单位通过实施措施、制定制度和管控流程对各项经济活动进行风险防控，从而满足自身的控制目标需求：而从动态的角度来分析，行政事业单位的内部控制主要是指单位通过制定一系列的制度措施和程序来实现自我风险管控和经济活动行为约束的过程。

二、实施内部控制优化对行政事业单位的主要意义

实施内部控制优化对行政事业单位的积极意义主要体现在以下三个方面：一是能够加强对行政事业单位权力的有效监督，即经过优化的内部控制是一个较为完善的动态风险管理过程，从而能够对于各类审批流程、制度进行明确和规范，从而实现了对单位权力的制约和内部监督：二是能够为行政事业单位财务信息的真实完整提供保障机制，即经过优化的内部控制机制能够利用内部控制的相互牵制机制和业务流程的规范来保障单位经济活动的真实性，从而为会计核算等相关财务信息提供了完整真实的数据基础：三是能够确保国有资产不流失，即经过优化的内部控制能够保障国有资产产权交易等事项公正、公开，防范各种不合规处置风险，保障国有资产的安全性，进而有效防止资产流失。

三、行政事业单位在实施内部控制过程中存在的主要问题

在实践中部分行政事业单位在实施内部控制的过程中出现了较多问题，在此分别从单位层面和具体业务层面加以总结和分析。

（一）从单位层面分析行政事业单位内部控制存在的问题

按照内部控制五要素及其整体框架体系来分析，行政事业单位的单位层面内部控制主要与控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通与传递和内部监督五要素有关。在实施内部控制的实务中，行政事业单位主要容易在内部监督和风险评估两个要素方面出现问题：

一是对内部控制的监督力度较弱。在实务中对内部控制的监督主要来源于单位的内部审计机构，而当前行政事业单位的内部审计多数存在内部审计组织形式和人员没有实质独立的现象，即把内部审计机构置于单位综合部门或者财务管理层，这种方式严重影响了内部审计机构和人员的实质独立性，造成其难以对内部控制机制是否存在重大缺陷进行客观、公正的评估监督。

二是风险管控意识不足，管控体系不够健全。在实务中多数单位在实施内部控制的过程中却缺乏必要的风险防控体系，主要表现在两个方面：一方面是行政事业单位的管理者风险意识不强，认为风险是企业需要考虑的问题，行政事业单位以管理和社会公共服务为主，不存在运营管理风险，从而对风险管控体系的组建重视度不足：另一方面则是没有严格按照内部控制规范的要求在单位内部建立起风险管理体系，从而造成单位的内部控制机制在风险的分析、识别和衡量预警方面较为薄弱，在出现风险问题时不能进行有效防控。

（二）从具体业务层面分析行政事业单位内部控制存在的问题

对于行政事业单位来说，其具体业务层面的内部控制主要与经营活动收支管理、预算管控、政府采购、资产管理、合同和项目建设六大经济活动内容有关。在实务中行政事业单位较容易出现问题的业务主要是预算管控和政府采购：

一是预算管控的有效性不足。在实际工作中行政事业单位的预算管控业务的有效性不足主要体现在两个方面：一方面是预算编制不够科学严谨，当前行政事业单位在预算编制过程中仍然是以增量预算为主，未能充分考虑过去的预算支出项目和金额的合理性和科学性，并且有一部分的预算没能落实到具体的项目中去，从而为后续的预算执行提供了一个较为宽松的环境，大幅降低了预算资金的使用效率：另一方面则是预算的调整过于频繁，造成预算的刚性约束力被弱化。

二是政府采购业务中的有效牵制性较弱。政府采购是行政事业单位财政资金支出的重要环节之一，在实务中部分单位的政府采购业务牵制性较弱主要体现在采购过程中没有有效利用牵制制度，例如在政府采購业务中没有引入内部审计、财务部门、纪检监察部门以及资产管理部门等相关部门的参与，强化不同部门之间的相互牵制作用，来阻止部分单位为规避公开招标进行徇私舞弊行为，即采用以小额分散采购取代集中大额采购，实现政府集中采购的“化整为零”，从而为个人的违规舞弊行为提供了便利条件，影响了内部控制的有效性。

四、行政事业单位优化内部控制的策略

如上文所述，行政事业单位在实施内部控制的过程中存在较多问题，因此其内部控制的有效性不足，亟待优化。在此笔者结合自身的实际工作经验，建议从如下角度采取策略。

（一）从单位层面对内部控制进行优化

结合行政事业单位在单位层面容易出现问题的内部控制要素，建议从以下两个方面对其内部控制进行优化完善：

一是从提高风险防控意识人手，构建完善有效的风险风控体系，即行政事业单位应当从三个方面来对其风险防控体系进行优化：一是管理层应当认识到风险的客观性及其对单位运营管理的破坏性，着力推行建立有效的风险防控体系;二是单位应当严格按照“风险目标设定、风险识别、风险分析与应对”的步骤构建风险评估和预警机制，为风险防控创造一个良好的环境：三是要在行政事业单位推进对重大决策失误的问责机制，从而在提高财政资金使用效率的同时防范其他运营管理风险的发生。

二是提高单位内部审计机构和人员的实质独立性，强化内部监督职能，即行政事业单位应当从改变单位内部审计机构在组织结构体系中的层级，使其实质独立于被审计的部门，直接对单位的主要管理者负责，以使其具备实质性的独立，促使其对内部控制存在的问题做客观、公正的评价，同时内部审计部门也应当从事后财务审计拓宽至单位所有经济活动的事前和事中审计，进一步强化其对单位所有经济活动的内部监督职能。

（二）从具体业务层面对内部控制进行优化

在具体业务层面，行政事业单位可采取如下对策对内部控制进行优化：

一是提升预算管控的有效性，即行政事业单位一方面在预算编制过程中改变增量预算的预算编制方式，全面推行零基预算编制方式，以剔除预算项目的一些不合理因素，或者尽快推行更为直观且更易考核的绩效预算管理模式：另一方面则是设置较为严格的预算调整审批制度并进行执行监督，严格制约个人调整预算指标的行为，从而提高预算的刚性约束力。

二是强化政府采购业务内部牵制的力度，降低风险发生的概率，即行政事业单位应当建立政府采购的归口管理机制，明确政府采购业务的不相容岗位职务的严格分离，对于通过各种形式实行“化整为零”方式进行采购来规避公开招标的行为，通过引入内部审计、纪检监察部门以及资产管理部门等相关部门的全过程参与的方式来强化内部牵制的力度，进而降低采购风险发生的概率。

五、结束语

本文从分析行政事业单位进行内部控制优化的积极作用人手，分别从单位层面和具体业务层面总结阐述了其在实施内部控制过程中存在的主要问题，并在此基础上提出具有针对性的优化策略，旨在帮助行政事业单位完善其内部控制机制，提高内部管理水平，促使其更好地发挥社会公共服务职能。

参考文献：

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作者简介：

朱虹，吉水县国库支付中心，江西吉安。