城市治理现代化：内涵、困境、路径选择

2019-09-10范金妹

湖北经济学院学报·人文社科版 2019年6期

范金妹

摘要：随着城市化进程的快速推进，各种城市问题日益凸显，有效解决城市问题成为各个城市面临的共同难題。本文以福建省南平市为例，在明晰城市治理现代化内涵的基础上，分析南平市城市治理现代化面临的困境，进而从坚持以人民为中心的发展理念、加强基础设施建设、建立多中心治理体系、完善城市治理方式等角度，思考南平市推进城市治理现代化的路径。

关键词：城市问题;城市治理现代化;南平市

亚里士多德曾说过，人们来到城市，是为了生活，人们居住在城市，是为了生活得更好[1]。城市作为人们公共生产生活空间，因为城市有更完善的基础设施，人们出行更方便、住得舒适，所以，越来越多人怀着对美好生活的向往来到并选择留在城市。随着城市化的发展，城市中出现了很多问题，特别是改革开放以来，经过40几年的发展，城市中的各种问题呈现出放大的趋势，这些城市问题都是老百姓日常生活感同身受的问题，成了城市发展的制约因素。因此，为了解决老百姓美好生活诉求，必须提高城市治理能力和水平，有效解决各种城市问题，推进城市治理现代化。

2017年，南平市城市化率达到55.8%，和其他城市一样，各种城市问题降低了人们生活的幸福指数。为了解决各种城市问题，满足人民对美好生活的期待，南平市必须直面困境，理清发展思路，思考推进城市治理现代化的对策建议。

一、城市治理现代化内涵

城市治理现代化作为国家治理现代化的重要组成部分，已成为诸多专家学者的研究焦点。城市治理现代化是城市治理的发展阶段，城市治理是治理理论在城市领域的应用，因此，理解城市治理现代化，要从治理和城市治理入手。

关于治理，全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中，进行了权威性的定义，即各种公共或私人的个人与机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[2]。也就是，治理是多个主体相互协作共同参与公共事务的管理。城市治理作为治理的对象之一，指的是政府、企业、公众等多个主体相互协作共同参与城市事务的管理。

关于城市治理现代化，诸多学者从不同的角度进行了分析，但尚未进行准确完整的定义。综合城市治理现代化的相关论述，对城市治理现代化从以下四个层面进行解析。一是治理理念，城市是人民的城市，城市治理现代化应坚持以人为本的原则。二是治理主体，城市治理和传统的城市管理有着根本性的区别，城市管理的主体是单一的，城市治理的主体是多元的，因此，城市治理现代化也包含了多元主体的参与，各主体间需要协同合作。三是治理目标，2015年召开的中央城市工作会议指出，要完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市[3]。因此，城市治理现代化的目标是解决各种城市问题，朝着和谐宜居、富有活力、各具特色的目标发展。和谐宜居的核心是和，也就是城市间人与人、物与物、人与物之间优化配置，以最合适的方式实现共处;富有活力的核心是活，也就是城市的各个元素，包括各经济体、生命体要处于发展的状态，不是停滞不前;各具特色的核心是特，各个城市要因地制宜，发挥资源优势、资源禀赋的作用，不是千篇一律。四是治理方法，传统的城市管理更多是通过单一行政命令的方式来实现管理，城市治理现代化需要多运用法治、信息技术、协商共治等方式。因此，笔者认为，城市治理现代化是在坚持以人民为中心的前提下，多个主体运用法律、信息技术等方式解决各种城市问题，从而实现城市和谐宜居、富有活力、各具特色。

二、南平市城市治理现代化面临的困境

南平市作为福建省辖区面积最大的设区市，在城市治理现代化进程中，主要面临以下困境：

（一）城市公共设施供求失衡

城市治理，是为了解决各种城市问题，而城市问题的产生和城市基础设施配套不足有着直接的关系。南平市推进城市治理现代化，面临的首要问题就是城市公共设施供求失衡。截至2017年底，南平市城市化率已达到55.8%，大量人口聚集在城市，对城市公共设施的需求越来越高;但由于多因素影响，南平对城市公共设施建设投入有限，产生城市基础设施供给和需求失衡的问题。如城区大部分主次干道宽度均在20米以下，人行道宽度在3米以下，道路较窄，容易引发交通拥堵问题。中心城区公园绿地分布不均衡，中心城区公园绿地总面积为232.12公顷，主要是城市公园，城区内的九峰公园、玉屏山公园、八仙公园3个公园总面积达到192.12公顷，占据了公园绿地总面积的82.77%，其他几个公园面积较小，特别是中心城区人口稠密的地方缺乏绿地。因此，城市公共设施供求失衡成为南平市推进城市治理现代化的首要制约因素。

（二）多元治理体系尚未形成

城市治理现代化是一项涉及面广、综合性强的系统工程，需要发挥政府、市场、社会共同作用，建立多元治理体系。目前，南平市在城市治理现代化中，多元治理体系尚未形成。

首先，政府层面，城市治理主要部门体制没有理顺。南平市城市事务的管理主要是依托城市管理行政执法局（以下简称执法局），执法局管理具体的城市事物，但很多城市事物管理的行政处罚权尚未理顺。同时，城市事务的管理涉及到多个部门，综合执法体制改革背景下，没有设置相应的综合执法机构，城市事务管理的具体职责和职能没有理顺，各部门之间存在权责不明、多头管理问题。

其次，市场层面，企业参与城市治理的积极性不高。企业作为经济领域的主导者，是城市治理的重要主体之一。城市治理中，企业既要发挥经济领域的作用，也要积极承担社会责任，而参与城市治理就是企业履行社会责任的表现，目前，企业参与城市治理的自觉性和主动性不强。

最后，社会层面，公众参与治理程度低。公众作为城市中代表范围最广、数量最多的一支群体，是城市治理的重要力量。南平市城市治理现代化中，公众参与程度还比较低。一是参与意识淡薄。亚里士多德曾说过，凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关心着自己的所有，而忽视公共的事物[4]。城市事务作为和社会公众息息相关的事务，却被普遍认为是公共事务，导致社会公众对城市事务的管理缺乏参与意识。二是公众参与能力和城市事务管理能力要求不匹配。社会公众要有序参与城市事务的管理，必须具备一定的能力，对参与的城市事务有一定认知，这无疑提高了公众参与城市治理的要求。城市事务包含种类众多，社会公众对城市事务的认知有限，参与城市治理能力不足。三是参与机制不完善。参与机制完善与否是公众参与城市治理的关键性因素，要让更多社会公众参与城市治理，需要完善参与机制，有便捷的方式实现公众参与。目前，南平市的参与机制主要有听证会制度、信访制度、社会公示制度、领导接待日、热线电话等，这些制度机制还不完善。同时“互联网+”背景下，公众运用信息通信技术手段参与治理的方式比较少。

（三）城市治理能力有待提升

一是依法治城能力。城市治理要取得好的成效，必须树立法治思维，提高依法治理城市的能力水平。南平市在城市治理中，虽然明确了依法治市的根本理念，但依法进行城市治理还有诸多不完善的地方。城市治理的法律体系不够完备，目前，在国家层面，城市管理法尚未出台。地方性的法规制定设计不完备，至今，仅有2017年11月实施的《南平市市容和环境卫生管理办法》，这项法规是应对市容环境卫生方面的管理，其他城市事物管理法规尚未出台。部分执法人员缺乏法治思维，执法方式简单粗暴，执法行为有待规范。二是先进技术运用能力。推进城市治理现代化，需要充分发挥信息通信技术的作用。南平市在推进城市治理现代化中，“互联网+城市”的基本技术运用比较有限，同时，各部门按照条块分割的思路建设智慧城市，信息资源没有实现有效共享，信息网络呈现碎片化现象。

三、推进南平市城市治理现代化的路径思考

（一）坚持以人民为中心的发展理念

党的十九大强调，社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着城市化进程的推进，各种城市问题日益凸显，影响到人民群众对老百姓对美好生活的需求，因此，坚持以人民为中心的发展思想，解决各种城市问题，也是解决老百姓美好生活诉求的问题。同时，新经济时代，人才对城市的作用越来越重要，而整个城市的魅力、生活质量是吸引人才的要素之一。因此，坚持以人民为中心，也是提升城市竞争力、影响力的着力点。

坚持以人民为中心的发展理念，就是在城市治理的全过程，始终坚持为了人民、依靠人民、由人民共享。首先，坚持为了人民，就要以人民群众的需求为导向，致力于满足人民群众对美好生活的期待。这里的人民指的不是某一个群体或是小部分的人民，而是要考虑到各个群体的需求。比如，流动摊贩治理，不能只考虑到政府管理的需求，还要关注摊贩生存需要、群众生活需要等。其次，坚持依靠人民。人民群众是城市治理的重要主体，要更好地满足人民群众对美好生活的需要，必须充分发挥群众的作用，因为只有人民群众自己才最了解自己的需要。因此，城市治理现代化需要充分发挥群众的作用，依靠群众的力量。最后坚持由人民共享。从城市管理到城市治理，由單一主体向多元主体转变，是政府放权、公民增权的过程，因此，城市治理现代化要以增进公民权利为导向，着力保障和实现城市治理中公民的各项公平权利，让城市发展的成果和福祉尽可能地惠及到每一个人。

（二）加强基础设施建设

城市基础设施是城市有序运行和发展的基础，也是城市治理现代化的基础和保障。推进城市治理现代化，必须注重基础设施建设问题。南平市推进城市治理现代化，完善城市基础设施建设，必须科学规划、因地制宜、突出重点。因为城市基础设施包含的范围很广，只有分阶段有序推进，才能逐步完善城市整体功能。针对南平市城市基础设施建设现状，完善城市配套基础设施，要优先发展与人民群众生产生活息息相关的工程，着力解决群众反映强烈的突出问题，重点加强城市道路交通、城市公园绿地、停车场、农贸市场等公共设施建设，努力补齐影响群众生活品质的短板，不断改善群众生产生活环境。

（三）建立多中心治理体系

首先，推进有效政府建设。城市治理现代化中，政府必须要明确自身的功能定位，以有效政府的角色参与城市治理。一是转变政府职能。从城市管理到城市治理，政府角色发生了变化，城市管理中政府作为单一主体，是以“管理者”的角色对城市事务进行全面包揽，而城市治理的主体是多元的，政府是以“参与者”的角色对城市事务进行管理。在多元治理体制下，政府更多是引导者、督导者、服务者的角色。因此，推进有效政府建设，政府要转变职能，由“划桨者”向“掌舵者”、“服务者”转变。二是提高政府治理能力。治理能力高低直接影响着政府公共服务提供效率和水平。为提高政府治理能力，必须理顺城市治理体制，明确政府的职能范围，整合设置城市治理综合部门。同时，坚持问题导向，从城市细微之处抓起，认真解决好那些容易做到、应该做到而尚未做到的问题。比如，城市道路指示牌设置不规范问题。城市治理现代化，政府不仅直接参与城市公共事务的管理，还要积极引导其他主体参与城市治理。因此，政府提高治理能力，还要鼓励其他主体有序规范参与城市治理，为多元主体参与城市治理提供平台、创造条件。

其次，激发企业参与城市治理活力。企业是城市治理的重要主体，多元治理体制下，城市治理需要企业积极参与。企业作为市场经济领域的主导者，拥有资金、技术等方面的优势资源，可以引入市场机制，如通过契约、承包、招标和租赁等方式，把由政府承担的公共事务交给企业负责，引导企业参与城市治理。同时，企业是城市治理的重要主体，参与城市治理是其履行社会责任的表现，要积极引导其他履行社会责任，参与城市治理。此外，市场机制下，企业是以追求经济利益为目的的。因此，引导企业参与城市治理，还要通过一些法律行为，加强法律监管，督促企业有序参与城市治理

最后，扩大公众参与治理。社会公众是城市治理中最广泛的主体，城市治理现代化需要公众参与。第一，提高公众参与城市治理的意识。城市作为人们生产生活的公共空间，和每个人息息相关。提高公众参与意识，要加强城市治理重要性的宣传，让公众更好的理解和支持城市治理，并积极参与城市治理。第二，发挥社会组织作用，形成参与合力。公众是城市治理中数量最多、代表最广的一类群体，但利益诉求又最分散。社会组织作为公共物品的生产者和提供者，可以及时收集公众的意见建议，让个体呼吁成为集体声音，形成参与合力，为公众参与城市治理提供条件。第三，拓宽公众参与渠道。要让更多的社会公众参与城市治理，必须建立完善的参与渠道。已经建立的制度机制，如信访制度、领导接待日制度、热线电话等，要继续完善;同时，“互联网+”背景下，可以充分发挥信息通信技术作用，让社会公众通过更简单便捷的方式参与城市治理。比如，通过微信公众号、微博、App等方式，让社会公众人人成为城市治理的参与者。

（四）完善城市治理方式

城市管理到城市治理是一个从他律到自律、被动参与到主动参与的过程，要实现城市治理现代化的目标，必须完善城市治理现代化的方式。一是推进依法治理。目前，国家层面城市管理法尚未出台，南平市推进依法治理，必须根据城市治理实际需求，完善地方性法律法规，让城市治理有法可依。执法人员必须树立法治思维，提高运用依法行政的能力和水平。通过建立完备的法制体系，严格依法行政，逐步提高社会公众的法治意识，形成全民守法的氛围。二是推进智能化治理。智能化，指的是用过互联网、物联网、大数据等信息通信技术，对城市的各项信息进行感知、分析并智能化处理的过程。当前，城市治理现代化的内涵不断深化，人民群众的需求日益多元化、个性化，这就必然要求城市治理要借助智能化的手段，运用互联网、物联网、大数据等信息技术手段来解决各种城市问题，提升城市治理现代化的能力和水平。三是完善人性化治理。城市治理现代化要树立“服务于人”的理念，坚持以人为本，全面考虑各个群体的利益，以更加人性化的方式解决各种城市问题。如通过设置爱心摊位、惠民市场等方式，解决流动摊贩无序摆摊的问题。

参考文献：

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