四川省构建农产品质量安全监管长效机制研究

熊鹰　杜兴端　李晓

摘要：农产品质量安全是各级政府和老百姓最关注的问题之一，如何强化源頭严防、过程严管、风险严控，创新监管方式、提升监管效果是当前监管工作面临的重大挑战。基于四川省实地调研，从农产品质量安全监管体系、执法体系、检测体系、风险应急体系、追溯体系5个方面对四川省农产品质量安全监管状况做出分析。揭示了四川省农产品质量安全监管体系不够完善、执法监管难度较大、收贮运环节监管乏力、检测能力仍然薄弱、农产品质量安全溯源困难等问题。提出通过建立有效的投入品源头管理机制、合理的产地准出准入管理机制、科学的质量安全监测体系、完善的质量安全追溯管理体系、可行的网络化监管工作体系来构建四川省农产品质量安全监管长效机制。

关键词：农产品质量安全;监管;长效机制;四川省;安全追溯

中图分类号：S-Ol

文献标志码：A

论文编号：cjas19030028

0 引言

随着现代农业加速发展，提高农产品质量安全水平成为加快转变农业发展方式、增强农产品市场竞争力的关键。2019年中央一号文件明确提出“实施农产品质量安全保障工程”。农产品质量安全保障不仅为全面建成小康社会提供强有力的支撑，也对促进农业供给侧结构性改革产生积极的影响。如何强化源头严防、过程严管、风险严控，创新监管方式、提升监管效果，从根本上推动现代农业的发展，是当前监管工作面临的重大挑战。四川作为中国的农业大省，是全国粮食作物和经济作物的重要产地，构建农产品质量安全监管长效机制，切实提升监管能力，对于保障农产品质量安全，推动四川现代农业可持续发展具有重要意义。近年来，四川省农产品质量安全监管工作已取得了阶段性成果，农产品抽检总体合格率稳定在96%以上。同时，构建和完善农产品质量安全保障体系具有极强的系统性和复杂性，历时相对较长。笔者基于四川省实地调研，分析农产品质量安全监管现状及存在的问题，构建四川省农产品质量安全监管长效机制。

目前学术界对于农产品质量安全监管的研究主要集中在以下方面：一是分析农产品质量安全监管中存在的问题及原因。如Martinez等认为由于监管成本高昂和监管资源有限等原因，无论是政府的公共监管体系还是企业的私人监管体系都存在一定的缺陷。Caswell认为信息制度的不透明也影响了食品安全管理政策效能。陈幼红指出中国农产品质量安全监管体系中存在相关法律法规不够完善、监管技术与制度不健全、质量安全监管投入不足等问题。徐振宇从法律规制与管理制度、监管“能力”和“动力”、监管各相关方之间的信息沟通3个方面分析了农产品质量安全监管的制度性困局，分段监管的分权体制导致的监管失灵被认为是造成中国农产品质量安全问题的重要制度因素，表现为农产品质量安全监管职能重复、交叉以及监管部门的利益冲突。二是总结国外农产品质量安全监管经验。唐胜军等在对美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、日本等国农产品质量安全管理工作进行总结后发现，政府在农产品质量安全监管各环节中起着主导作用，并建立和形成了一整套结构完善、机制合理、运行有序、成效显著的农产品质量安全监管体系。王可山等认为发达国家农产品质量安全得益于完善的农产品质量安全保障体系，该体系包括农产品质量安全管理体系、法律法规体系、标准体系、认证体系以及风险评估、追溯预警等制度。薛思蒙等将国外农产品质量安全监管模式分为以美国、加拿大为代表的相对松散型的农产品质量安全模式，以日本、韩国为代表的相对集中型的农产品质量安全监管模式，以澳大利亚、新西兰为代表的联合型的农产品质量安全监管模式和以英国、荷兰等欧盟成员国为代表的双重型的农产品质量安全监管模式4类。鲁敏从法律法规层面总结了国外农产品质量安全源头监管具有的优势，即明确的法律监管目标和实施措施、建立完善协调的法律法规体系、行政法规和技术法规相互支撑、行政立法与经济立法相互补充、法律法规的稳定性与适时调整、执法程序简单清晰、可操作性强。三是探讨农产品质量安全监管对策。陈彦彦认为政府具有克服市场失灵的优势，理应强化其农产品质量安全监管职能。Martinez等认为形成公众监督、保证数据共享、促进公众和私人之间的信息充分交流也是推动农产品质量安全监管的有效手段。Reisner指出相关行业协会在农产品质量安全监管工作中也起到重要作用，通过吸纳多方面意见，有利于进一步提高农产品质量安全监管效率。Buhrc提出可通过建设信息追溯信息系统解决农产品安全隐患，但这会增加生产者的成本，因此政府部门需提供补贴或支持。杨丽杰等认为政府重视程度、基层监管执法、质检体系建设对农产品质量安全监管效果影响较大，但崔卓兰等则认为以强制为基础的单一监管方式严重阻碍了监管的有效性，因此应建立以结果监管为主、行为为辅的监管体系来提高监管绩效。由于农产品质量安全监管系统的功能和复杂性，赖永波等提出从目标整合、组织整合、信息整合和文化整合4个维度构建农品质量安全监管协同治理路径，形成动态、全程、全时段监管体制。廖杉杉指出科学有效地解决农产品安全生产问题，需要从农产品产一供一销一体化的产前、产中和产后3个方面着手优化和创新农产品生产中的政府监管机制，推动政府由主导型农产品安全监管模式向参与型农产品安全治理模式转变。

纵观已有研究，主要是从国内外视角展开的整体性、宏观性分析，缺乏立足区域实际的具体分析。然而，不同区域由于在监管能力和制度机制建设等方面的差异，导致农产品质量安全监管水平存在较大的差异，因此在基于已有的宏观分析的基础上，还必须进行微观区域视角的深入分析。本研究立足四川实际展开农产品质量安全监管研究，为提高四川省农产品质量安全监管水平提供参考。

1 四川省农产品质量安全监管现状

1.1 农产品质量安全监管体系现状

省级设立了农产品质量安全监管处和四川省农产品质量安全中心，21个市州全部建立了农产品质量安全监管机构，176个涉农县（市、区）建立了专门或挂靠监管机构，基本健全了省市县乡四级监管机构。目前，基层农产品质量安全监管机构达4314个，配备村级协管员4.8万余人。在广度上，监管由蔬菜、水果、食用菌、茶叶等，向粮食、油料等所有食用农产品扩展;在深度上，监管由农药残留向植物生长调节剂、保鲜剂、防腐剂、添加剂、产地土壤重金属污染等全方位监管拓展。

1.2 农产品质量安全执法体系现状

四川省农业农村厅政策法规处对全省农业综合执法展开监督和指导，市级设立了农业综合执法支队，176个涉农县（市、区）设立了农业综合执法大队，配备执法人员2500多人。四川省己在农业综合执法体系中纳入了农产品质量安全监管工作，加强日常巡查，重点开展农资打假、禁限用农药、兽用抗菌药、“三鱼两药”、生猪屠宰、“瘦肉精”、生鲜乳等整治行动。在强化农业执法监管的情况下，大力推动农业执法系统规范化建设，强化检打联动，涉及犯罪的案件，及时移送司法机关，严惩违法犯罪行为。

1.3 农产品质量安全检测体系现状

省级有农产品质检机构8家，市级21家，县级158家，重点乡镇、农民合作社、生产基地、企业自行设立检测室，基本形成省为龙头、市州为骨干、县为基础、乡镇为补充的农产品质检体系格局。通过省质监局实验室资质认定和省农业农村厅农产品质量安全检测机构考核的“双认证”质检机构达到133家，农产品质检能力稳步提升。依托省、市两级机构，建立了省级例行监测制度，监测区域覆盖21个市州及主要涉农县（市、区），监测产品包括粮油、果蔬茶、畜禽、渔业等类别。监测结果和分析意见形成专报和通报，对监测结果不合格的农产品，督促当地农业部门追根溯源，实施检打联动。为了提高农产品质检队伍能力，四川省每年还组织检测人員上岗培训，检测机构人员均实行持证上岗。

1.4 农产品质量安全风险应急体系现状

为了加强对农产品质量安全事故的有效预防和及时控制，指导和规范应急处理工作，2012年四川省发布了《四川省农业厅重大农产品质量安全事故应急预案》，为农产品质量安全事故处理提供了行动依据。为给农产品质量安全风险预警的发布提供决策咨询和技术支撑，四川省组建了农产品质量安全专家库，开展农产品质量安全风险预警相关课题的研究、预警信息的评估以及遇到突发事件的会商应急处理。四川省还建立了省、市、县三级的舆情监控制度，组织专人搜集跟踪整理网络舆情、群众举报和媒体信息，及时了解农产品质量安全信息动态，定期印发舆情信息，及时掌握突发情况。市、县级农业部门成立了农产品质量安全应急指挥机构，配备应急视频系统，与省级对接。

1.5 农产品质量安全追溯体系现状

四川省在农产品质量安全监管工作中积极融入现代信息技术，2001年以来先后建成省级农产品质量安全追溯管理信息平台、检验检测协作系统、网格化移动监管系统和农产品质量安全公共服务网站。各地也在积极推进市、县两级信息平台建设，并做好与省级信息平台对接工作。2017年四川省被农业农村部列为3个国家追溯平台试运行省之一，省级追溯平台应用持续扩大，全省5548家主体、7058个农产品入驻，累计使用追溯码2.5亿张，消费者累计查询追溯信息366万人次。扎实推进动物标识及动物产品追溯系统建设，通过系统上传动物产品戴标信息639.9万头次。持续扩大农资监管平台应用范围，推进农资追溯建设，全省788家农资经营门店入驻省级农资监管平台，上传农资入库销售信息9万余条。

2 四川省农产品质量安全监管存在的问题

2.1 监管体系不够完善

一是部分基层单位的质量安全监管工作无人或缺乏人员承担，监管质量难以得到有效保证。全省如果配齐乡镇专职监管人员应有8000人左右，由于缺乏监管经费，目前远没有到达应有配置要求，不利于建立长效稳定的监管工作制度。二是“上热下冷”、“上紧下松”现象比较突出。国家、省、市三级重视度非常高;部分县（市、区）监管工作力度薄弱，资金保障不足;多数乡镇监管服务机构有牌子、无编制、无人员、无经费，即使有人员的机构，也普遍存在队伍老化、专业人员进不来、新生力量补充慢等问题。三是大多数村社没有农产品质量安全协管员，村级对散户生产的农产品缺乏直接有效的监管，“最后一公里”的监管力量亟需增强。例如，有关部门要求执行的农药购买实名制、台账制度以及可追溯体系等措施在基层大多形同虚设。

2.2 执法监管难度较大

一是执法取证困难。由于执法对象的特殊性，搜集有关证据难度大，需要多方面专业技术配合，这就要求农业行政执法人员需要具备较高的基本素质。然而当前阶段农业执法任务主要由县级工作人员承担，但他们通常不具备较高的素质，执法过程中的证据意识和程序意识较为薄弱，缺乏经验积累。二是工作经费紧缺。农业综合执法工作涉及面广，工作量大，案件错综复杂，执法办案所需费用不低，加之农业综合执法经费尚未正式列入财政预算，农业执法工作的现实需求难以得到有效满足。三是执法设备配套不全。农业执法工具主要为摄像机、照相机、录音笔等，缺乏取证、勘验、速测、信息处理等设备。同时，农业执法需要经常下乡，但多数县级农业执法机构没有配备执法专用车辆，严重影响执法效率和执法力度。

2.3 收贮运环节监管乏力

一是中国现行的《农产品质量安全法》和《食品安全法》，没有就农产品从收购到贮运提出具体的监管要求，《食品安全法》中虽然要求农产品运输须取得运输许可权，但却没有明确所运送的农产品在质量安全方面须达到的要求，且运输许可权办理只包含企业，农民和专业合作社等农产品收贮运主体不包含在内。由于运输环节的监管缺乏法律法规依据，导致“上路执法难”的问题。二是收贮运环节周期长、流动强，经营主体变动性大、不可控因素多。加上产品反复倒卖，缺乏行之有效的监管手段。光靠农业部门难以实现全链条监管，亟需建立农业、食药、交通等部门有效衔接机制。三是技术手段有限。收贮运环节违法违规使用防腐剂、保鲜剂、添加剂等现象时有发生，容易带来风险隐患，并且不同行业、不同品种存在的风险隐患也各不相同，但针对这一环节所使用的防腐保鲜物质缺乏国家检验检测标准，相关技术研究有待强化。

2.4 检测能力仍然薄弱

一是县级农产品质检机构普遍成立时间较短，此项工作所必备的人力、物力和技术等资源相当匮乏。就人员设置来看，县区及以下单位在检测方面的专业人才非常紧缺，部分地区人才流失严重;就经费而言，一些检测机构虽然配备了设备，但是在后续发展过程中，经费严重不足，全省大约50%的快检设备由于工作经费没落实等原因尚未开箱使用;就仪器配备而言，市级检测机构的设备配置仍不齐全，气相和液相等大中型检测设备在县级质检站更是罕见。二是县级质检站的检测技能水平不高，技术和设备不够先进、人才储备不足，检测项目不多、范围有限、速度慢。三是县乡级检测工作覆盖面有限。特别是乡级单位，将农残速测作为主要检测项目，检测指标单一，覆盖面小。村级农产品质量安全检测工作尚未开展。

2.5 农产品质量安全溯源困难

目前全国尚未建立健全统一的追溯系统，农产品在流通过程中实施追溯信息管理时，追溯链条可能中断。不同部门对农产品的概念、范围和品种等方面的理解仍存在较大争议，导致现实工作中在农产品生产、流通等环节的监管职责划分不清，监管不到位、重复监管等问题较多。例如，在农产品运输期间，若有质量安全问题暴露出来，该由哪个部门承担监管责任，现有法律法规对此尚不明确，农业部门也不具备对运输过程中的农产品执法权，相关制度的不健全造成了农产品质量安全溯源困难。另外，农产品“以街为市、以路为市”现象突出，对这部分农产品追根溯源非常困难。不少批发市场对执行鲜活农产品市场准入积极性不高，不索要入市产品产地证明或合格证明，忽视产品来源，导致产地准出工作停滞。

3 构建四川省农产品质量安全监管长效机制

3.1 建立有效的投入品源头管理机制

在农业投入品管理方面，采取“堵”、“疏”结合方式，管住农业生产源头隐患问题。一是在政策上支持和引导企业研发、生产及销售高效、低毒、低残留农药品种和对环境友好的农药剂型，替代高毒高残留农药。通过不断优化农药产品结构，从根源上降低农药安全风险。二是实行农药许可经营，提高经营门槛。对售前备案进行严格审查，对市场准入进行重点把控，实行高毒农药购买实名制和定点经营制，同时将其划归到可追溯信息化监管范畴。三是畅通放心农资下乡进村渠道，推广农资连锁、农资农技“双连锁”、专业合作社统购统供等模式。支持和鼓励有实力、信誉好的名优农资企业、农资专业合作社等直接到乡村设立经营网点，推行采购、配送、管理、价格、标识统一化和服务规范化的经营方式。四是大力推广生物农药、高效低毒低残留农药、定时降解农药、有机肥、畜禽饲养及水产养殖安全投入品。加大对植保专业合作社的扶持力度，促进农作物病虫害专业化统防统治。建立绿色防控技术应用推广补贴机制。

3.2 建立合理的产地准出准入管理机制

以县级政府为责任主体，加快推进农产品产地准出和市场准入。相关部门建立农产品产地准出、仓储运输和市场准入等无缝衔接机制，以市场准入倒逼产地准出。县级农业部门应承担产地准出监管职责，强化当地农产品监督抽检力度。生产者应实施自检或委托检测，产品检验合格后可获得产地证明文件。乡镇农业部门开展产品质量核查和产地信息核实等工作。动物卫生监督部门应加强畜禽产地检疫。具体操作中需要对准出形式做出明确规定，制定标准的农产品质量安全合格证或农产品产地准出卡等证明文本，统一工作流程，对农产品产地准出实施规范化管理。对于获得“三品一标”认证的农产品，由县级监管部门核查其证明材料后出具准出证明;对于未获得“三品一标”认证的农产品，由县级监管部门核查其生产记录符合农产品质量安全检测要求后出具准出证明，形成“在以三品一标认证为主，产品检测为辅”的产地准出管理模式。

3.3 建立科学的质量安全监测体系

构建和完善农产品质量安全监测体系，是农业部门所面临的一项紧迫任务。一是提高认识，科学定位监测体系。树立农产品质量安全监测的公益服务观念，进一步明确各级农产品质量安全监测部门的监管职责。二是合理规划，发挥监测体系作用。从不同行政级别和不同区域的农产品质量安全监管需求出发，进行机构设置和资源配置，构建区域布局合理、全面覆盖、优势互补的监测体系。三是创新机制，拓展监测服务领域。重点监管“菜篮子”和粮油产品，建立健全生产基地、收贮运环节的监测网络。以农产品质量安全风险隐患分布及变化情况为依据，不断扩大监测范围、品种、参数及监测次数。省级以风险监测为重点，对农产品质量安全的现实状况和风险因素进行精准把握，依法将监测结果向社会公布;市级以例行监测为重点，对风险隐患进行排查;县级以监督抽检为重点，对违法行为进行严厉打击和惩处;乡级以产地准出服务检测为重点，对生产活动进行监控。四是增加投入，提高监测能力水平。各级政府都应加强财政支持，在财政预算中列支监测机构运作经费，对有牌子无编制的情况逐步予以解决，尽可能为监管部门的工作开展提供财力保障。五是加强培训，提高监测队伍素质。积极发挥培训和继续教育的作用，通过多种形式、多个渠道开展技术和管理培训，提高监测人员的知识水平，促进监测队伍综合业务素质的全面提升。

3.4 建立完善的质量安全追溯管理体系

农产品质量安全追溯管理体系建设由政府主导推动，构建从种养殖源头到消费终端的全过程追溯体系。一是平台设计层面。完善全省统一权威的农产品质量安全追溯管理系统，以此为平台推进追溯管理信息化进程，并加快市、县两级平台搭建。此外，利用平台搭建基础，建设多级追溯数据管理中心，搜集并整理追溯信息，合理划分各级追溯数据管理中心职责，省级中心负责省内信息的汇总、分析、评价和反馈，县、市两级中心负责辖区内生产经营主体信息的登记核查工作。二是主体参与层面。选择重点企业、农民合作社为试点追溯单元，通过大型追溯主体引导小农户联合加入追溯管理体系，并将“三品一标”农产品和生猪优先纳入追溯范围。引导其他农产品生产经营单位开展试点。三是环节互通层面。统一追溯技术标准，并与产地准出、包装标识、索票索证等有机衔接，实现生产、流通、消费等环节追溯信息互通共享。

3.5 建立可行的网格化监管工作体系

积极探索基于属地管理责任原理的网格化监管模式，通过划分网格区域，明确责任区域、责任单位和责任人，确定监管重点和对象，形成“横向到边、纵向到底”的农产品质量安全网格化监管格局。按不同监管等级可分为一、二、三级。一级网格中，村级农产品质量安全协管员、村级动物防疫员等人员在掌握網格内农业企业、农民合作社、家庭农场、专业大户、收储运等生产经营主体的基本情况及存在隐患的基础上，主要开展产地巡查、情况报告、政策宣传、产品检测、产地准出等工作，协助开展畜禽防疫、产地检疫、农业执法等其他工作。二级网格中，乡镇监管员为网格责任人，由乡镇农产品质量安全服务站、乡镇畜牧兽医站定人定点，联系网格内农业企业、农民合作社、家庭农场、专业大户、收储运、畜禽屠宰等生产经营主体，负责监管检查、定期抽检、畜禽防疫、产地检疫、产地准出、宣传培训等工作，协助开展农业执法等。定点联系人员应与生产经营者及其所在的一级网格责任人员建立三方双向联系机制，强化监管工作，精细做好服务。三级网格中，县级农业（畜牧、水产）部门全面管理辖区农产品质量安全工作，统筹做好一、二级网格运行，落实好有关科（股、站）的专门人员，按照“指导抓、重点抓”思路，定点指导二级网格管理人员，重点监管大型农产品和农业投入品生产经营主体，主要开展安全技术推广、品牌培育、监管执法、畜禽屠宰管理、监督抽检、应急处置等工作。

4 讨论

自2008年四川省提出加快发展现代农业以来，经过10年来的努力，四川农业发展取得了显著成效，但农业大而不强的问题仍然突出。加强农产品质量安全监管，以质量兴农是四川省推进农业转型升级，实现由农业大省向农业强省转变的重要举措。本研究以四川省为研究对象，通过实地调研，对农产品质量安全监管现状和存在的问题进行深入探究，在此基础上构建四川省农产品质量安全监管长效机制，以期为政府部门加强农产品质量安全监管提供实践参考。但本研究主要采用调查分析和定性分析，缺乏对农产品质量安全监管实施绩效的定量评价，这是研究的不足之处，有待于在今后的研究中作进一步完善。