一起食用农产品标注虚假营养成分表案引发的思考

居明峰

案情：2019年4月2日，兴化市市场监管局接到群众举报，称某超市销售的“八角”香辛料存在未按规定标注食品生产许可证号、营养成分表标示错误等内容，要求依法进行查处并给予举报奖。

经现场检查，执法人员发现，超市销售的“八角”香辛料系杭州某食品有限公司生产，为整颗粒包装，包装袋上标注了食品名称：八角、配料：八角、净含量：80g、产品标准号：GB/T15691和营养成分表（能量830kj/100g、蛋白质 4.6g/100g、脂肪9.1g/100g）等内容，未标注食品生产许可证号。执法人员现场对该批次的“八角”進行了抽样送检，检测结果显示该批八角的能量检测值为1988kj/100g、蛋白质检测值为 4.31g/100g、脂肪检测值为18.8 g /100g，检测结果显示该“八角”的营养成分表中能量、脂肪等项目标示存在错误。

在向超市送达检测报告后，超市辨称该“八角”香辛料包装袋上虽然标注了食品名称、净含量和营养成分表等内容，但其实为食用农产品而非预包装食品，不应适用《食品安全法》和《预包装食品标签通则》等相关法律法规进行调整。

争议：该案的案情较为简单，但在围绕如何定性处理上，执法人员发生了争执。

第一种意见认为：预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品。该八角既然已经定量包装，就应认定其为预包装食品，其未按规定标注食品生产许可证号和营养成分表标示错误等问题，违反了《食品安全法》第七十一条关于食品标签、说明书的相关规定，适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定进行处罚，即违反本法规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下的罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下的罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销营业执照。

第二种意见认为：该“八角”香辛料虽然在包装上标注了“食品名称为八角”，但其为整颗粒包装，未改变其基本自然性状和化学性质，实际上仍是食用农产品，其在包装上不标注食品生产许可证号等内容，并不违反《食品安全法》的相关规定。其包装上营养成分表标示错误的问题，违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条关于“销售按照规定应当包装或者附加标签的食用农产品，在包装或者附加标签后方可销售。包装或者标签上应当按照规定标注食用农产品名称、产地、生产者、生产日期等内容;对保质期有要求的，应当标注保质期;保质期与贮藏条件有关的，应当予以标明;有分级标准或者使用食品添加剂的，应当标明产品质量等级或者食品添加剂名称。食用农产品标签所用文字应当使用规范的中文，标注的内容应当清楚、明显，不得含有虚假、错误或者其他误导性内容”的规定，应适用该《办法》第五十二条进行处罚，即销售者违反本办法第三十二条、第三十三条、第三十五条规定，未按规定要求进行包装或者附加标签的，由县级以上食品药品监督管理部分责令改正，给予警告;拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款。

第三种意见认为：该批“八角”香辛料标示的营养成分表存在虚假内容，违反了《反不正当竞争法》第八条第一款关于“经营者不得对共商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”的规定，适用《反不正当竞争法》第二十条第一款规定进行处罚，即经营者违反本法第八条规定对其商品作虚假或引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易第方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，处一百万元以上二百万以下的罚款，可以吊销营业执照。

第四种意见认为：该批“八角”香辛料应认定为食品农产品，故其不标注食品生产证号并不违反了《食品安全法》的相关规定，但其营养成分表标注错误的行为，应适用《食品安全法》的相关规定进行定性处罚。

笔者赞同第四种意见，理由如下：

根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》规定，食用农产品是指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。植物、动物、微生物及其产品是指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。本案中“八角”香辛料虽然在包装上标注了“食品名称为八角”，也是定量包装产品，但其为整颗粒包装，未改变其基本自然性状和化学性质，实际上仍是食用农产品，而不应认定为预包装食品。因此，第一种意见不可取。

纵观《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》全文，该《办法》第二十五条对标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的，标注虚假的食用农产品产地、生产者名称、生产者地址、或者标注伪造、冒用的认证标志等质量标志行为进行列举。第五十条第三款对违反上述规定的行为规定了罚则，即销售标注虚假的食用农产品产地、生产者名称、生产者地址，标注伪造、冒用的认证标志等质量标志的食用农产品的，由县级以上食品药品监督管理部门责令改正，处以1万元以上3万元以下罚款，可见该《办法》第五十二条的罚则主要是针对食用农产品未按规定要求进行包装或者附加标签的行为，而不是针对在包装存在虚假、错误或者其他误导性内容的行为。因此，第二种意见也不可取。

采用《反不正当竞争法》对该案进行定性处罚，虽然回避了本案中“八角”香辛料是预包装食品还是食用农产品的问题，但明显违背了特别法优于一般法的法律适用原则，因此，第三种意见也不可取。

《食品安全法》第二条第二款规定：供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。可见，适用《食品安全法》对在市场销售的食品用农产品进行定性处罚是有明确的法律依据的。由于营养成分表并非食用农产品必须标注的内容，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》也没有对食用农产品在包装上标注错误营养成分表规定相应的罚则，根据上位法优于下位法的法律适用原则，可见包装后的食用农产品，其标签不适用《食品安全国家标准  预包装食品标签通则》（GB7718-2011）、《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011），但包装上出现任何营养信息时，应遵照《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）执行。综上所述，在本案中，对超市销售的“八角”香辛料系将其认定为有包装的食用农产品，对其营养成分表标示错误的行为以《食品安全法》进行定性处罚是恰当合法的。