高速公路弃渣场变更中存在的问题及对策分析

薛凯 陈淑娟

摘要：受水土保持方案编制阶段、弃渣场征地及建设单位主观因素的影响，高速公路建设项目弃渣场变更率居高不下。文章总结了高速公路建设项目弃渣场变更的原因，结合近年来高速公路建设项目水土流失监测及水土保持设施验收工作实际，分析了弃渣场设置及变更中存在的问题，并提出了相应的对策。

关键词：高速公路;弃渣场变更;水土保持法律法规;对策分析

中图分类号：U412.366 文献标识码：A BOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.07.057

文章编号：1673-4874（2019）07-0194-03

0引言

根据水土保持法第二十八条“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用;不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。”但在近年来水土流失监测及水土保持设施验收中发现，施工过程中利用已批复的水土保持方案中确定的弃渣场的比例不足10%，尤其是在山区、丘陵区的高速公路建设项目，弃渣量大，弃渣乱倾乱倒现象普遍存在，破坏当地的生态环境，严重威胁人民群众生命财产安全。本文以高速公路建设项目为例，就弃渣场变更中存在的问题进行分析及探讨，并就存在的问题提出对策和建议。

1高速公路建设项目弃渣场变更原因

（1）高速公路建设项目水土保持方案大部分在主体设计可行性研究阶段完成编制审批，一方面主体工程后续的设计施工过程中，较少落实批复的水土保持方案的内容，施工图设计的弃渣场与批复的水保方案确定的弃渣场存在差异;另一方面主体设计在后续的初步设计及施工图阶段存在对路线的优化调整，土石方产生的位置及数量发生较大变化，造成原水保方案规划的弃渣场已不能满足实际施工需求，需调整或新增弃渣场。

（2）弃渣场在落地过程中遇到障碍，高速公路建设项目弃渣场大多要征用农民土地，水土保持方案批复中的弃渣场征地遇到农民拒绝征用的现象时有发生，导致水土保持方案中确定的弃渣场落地难以实现，不得不对弃渣场进行调整。

（3）水土保持方案编制单位在弃渣场确定过程中，只考虑水土保持法律法规等方面的制约性因素，弃渣多采用集中处置的方式以减少对原地貌的扰动，缺乏与建设单位及主体设计单位的有效沟通，在弃渣场选址、堆置方案确定及水土保持措施设计中对施工的近便性考虑不足，导致弃渣场设置在实际施工过程中可操作性差，加之部分建设单位不了解水土保持法律法规，在施工过程中随意更改弃渣场。

2高速公路建设项目弃渣场变更存在的问题及后果

2.1未批先弃违法行为普遍存在

根据水土保持法第二十八条规定，生产建设项目弃渣应堆放在水土保持方案确定的专门存放地。在水土保持方案确定的弃渣场以外新设渣场的，或需要提高弃渣场堆渣量达到20%以上的，应符合水利部《生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》（办水保[2016]65号）的变更管理规定，即在弃渣前编制弃渣场变更报告并取得水土保持行政主管部门的批复。但在实际工作中，高速公路建设项目弃渣量大，弃渣场设置数量多，利用水土保持方案确定的弃渣场的比例小，却很少有高速公路生产建设项目在弃渣前编制弃渣场变更报告，新增弃渣场设置未考虑水土保持法律法规相关制约条件，而是根据施工的便利条件，就近堆置在建设项目附近，给工程本身的运营及弃渣场本身埋下安全隐患。

根据水保法第五十五条，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒弃渣的，由县级以上地方人民政府水土保持行政主管部门责令停止违法行为，限期清理，按照倾倒数量处每1O～20元/m的罚款。

2.2弃渣场选址违反水土保持法律法规及标准的规定

《开发建设项目水土保持技术规范》（GB50433-2018）对弃渣场选址提出8条规定，包括1条限制性规定和7条一般性规定。在高速公路建设项目水土保持监测及验收中发现，弃渣场违法违规选址問题严重，主要有以下几个方面的问题：（1）弃渣场下游紧邻居民点、学校、工厂等人口聚集区，直接威胁人民生命财产安全;（2）弃渣场下游紧邻公路、铁路、桥梁等基础设施区，直接威胁基础设施区安全运行;（3）弃渣场直接布设在河道管理范围内，影响行洪，对河流下游及两岸居民生产生活造成威胁。

2.3弃渣场水土保持措施布设不到位

《水土保持工程设计规范》（GB51018-2014）对弃渣场措施布设提出了一系列防护要求并针对不同类型弃渣场提出相应的拦挡、斜坡防护、防洪排导等综合防护措施体系。但是根据水土保持监测和验收经验，高速公路建设项目使用的弃渣场的防护措施缺失，主要有以下原因：（1）现阶段高速公路建设项目多数只编制水土保持方案，没有后续水土保持初步设计和水土保持施工图设计，没有将水土保持防治措施纳入主体工程设计，形成水土保持专章;（2）部分施工图设计中对弃渣场设计了相应的防护措施，但在施工过程中，缺少专业的水土保持监理，加上建设单位、施工单位对弃渣场的防护措施不重视，造成水土保持措施布设不到位。

弃渣场拦挡措施缺失，弃渣在堆置过程中滚落至下游或随降雨径流冲刷至下游，掩埋下游农田、水库的现象时有发生;弃渣场未布设周边截排水措施或截排水措施布设不合理，导致上游或周边汇水汇集至弃渣场内部，汇流面积大、雨水丰富地区弃渣场容易形成浸润线，严重者导致弃渣场滑塌;弃渣场布设在汇流面积大的沟道内，却没有做好上游的防洪排导设施，容易出现堰塞湖，威胁弃渣场本身及其下游的安全;弃渣场堆置结束后，没有及时布设弃渣场边坡防护及进行台面土地整治，导致坡面、台面沟蚀严重，分级堆放弃渣场的平台排水沟、马道等因此被堵塞，影响排水，使原有截排水沟以及下游的沉沙池等水土保持设施失去原有效用。

2.4弃渣堆置方式不当

《水土保持工程设计规范》（GB51018-2014）明确了弃渣堆置规定，弃渣场应采取自下而上的方式堆置，堆渣高度<10 m的，在实施安全挡护措施下可采取自上而下的方式堆置，并且明确了最大堆渣高度的计算公式及分台台阶高度取值依据。

实际弃渣过程中多采用自上而下弃渣方式直接倾倒，尤其是在高速公路建设项目隧道进出口弃渣场，这种现象更为普遍，弃渣顺坡倾倒，遇降雨易产生严重水土流失。部分渣场超高堆置，弃渣量较大，易引发滑坡、泥石流等地质灾害，危及附近人民的生命财产安全。

3弃渣场变更对策分析

3.1加强水土保持法律法规的宣讲

通过宣传栏、远程教育等模式加大水土保持法律法规的宣传，提高社会的水土保持法律意识。如在全国党员干部现代远程教育民生水利板块，就有针对水土保持法的法条体系的解读。将水土保持理念做成公益广告，便于全民理解水土保持，全民参与水土保持。

3.2加大监管力度，严惩违规弃渣行为

2018-09-13，水利部部长在听取水土保持司工作汇报时指出，新时代水土保持工作总的思路和要求是把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板，把生产建设活动造成的人为水土流失作为监管的重中之重。通过“天地一体化”监管系统，利用高分卫星影像排查违规弃渣行为，围绕“发现问题、认定问题、严格追责”三个要素，形成强大的监管态势，严禁未批先弃、违法违规选址等问题。

3.3对水土保持方案中设置的弃渣场严把关，减少弃渣场变更

（1）水土保持方案编制单位对弃渣场设置严把关。选址前水土保持方案编制人员要尽可能收集项目的前期设计资料，公路沿线地质资料、气象资料，泥石流、滑坡崩塌灾害分布资料、水文资料等，在此基础上进行现场查勘，调查深度要满足《开发建设项目水土保持技术规范》（GB50433-2018）中有关弃渣场调查深度的要求，对于10万m以上弃渣场要搜集相关工程地质资料，避免在有地下滑层的区域布设弃渣场。现在水土保持方案编制要求开工前完成即可，高速公路建设项目路线长，项目组成复杂，项目可行性研究报告完成后，后续设计局部优化调整可能性大，因此，高速公路建设项目水土保持方案编制可在项目初步设计或施工图设计之后项目开工前完成，避免主体设计变化导致的弃渣场变更。弃渣场选址时要加强与主体设计单位及建设单位的沟通，在满足水土保持法律法规选址要求的前提下，选择便于施工运渣的弃渣场，尽可能在水土保持方案编制阶段落实弃渣场租赁合同或用地协议，便于弃渣场落地。

（2）在水土保持审查阶段对弃渣场选址严把关。高速公路建设项目路线长，弃渣量大，设置渣场较多，技术评审专家应尽可能现场查勘每一处弃渣场，对于地形简单、堆渣量较小的弃渣场也可通过视频资料了解现场情况，对弃渣场的合理性一一排查，进一步确保弃渣场选址合法合规。

3.4水土保持理念应渗透到高速公路整个建设过程中

水土保持理念应贯穿高速公路整个建设过程。首先在主体设计中，遵守国家水土保持法律法规的要求，落实水土保持行政主管部门批复的该项目的水土保持方案要求，最大限度地保护生态，减少弃渣，控制扰动范围，在更高层次上达到工程、生态、景观相协调。现阶段高速公路建设项目水土保持是作为主体设计的一个专章，高速公路主體设计单位应充分认识与理解水土保持理念，设计完善有效的水土流失防治体系，便于后续弃渣场防治措施的落实。

建设单位要重视项目建设过程中的水土保持问题，及时完善水土保持相关变更工作，开展水土保持监测、监理工作。建设单位施工过程中对弃渣场选址严把关，应尽可能把弃渣堆放在水土保持方案确定的位置。确需调整的，应根据弃渣场变更管理规定在弃渣前编制弃渣场变更水土保持方案补充报告书。

3.5未批先弃弃渣场的补救措施

对于未批先弃既成事实的弃渣场，应积极配合水土保持行政主管部门的执法检查，并尽早启动弃渣场变更水土保持方案补充报告书编制，分析评价既有弃渣场选址合法合规性及现有水土保持措施的有效性，对选址不合理的弃渣场，应及早将弃渣清理堆放至弃渣场变更水土保持方案补充报告书中确定的堆放地，将弃渣场危害降到最低;对于选址符合要求的弃渣场，在现有弃渣场布设措施的基础上，拆除无效措施，补充完善弃渣场水土保持措施防治体系;对于堆置方式不合理的弃渣场，应对弃渣场平面进行分级分台整治，使弃渣场边坡达到自然稳定。

4结语

在有关行政主管部门水土保持工作强监管的大环境下，高速公路建设项目弃渣场问题应成为建设单位、主体设计单位及水土保持方案服务单位重视的问题，通过多方面的共同努力，弃渣场选址将趋于更加合法合规易操作，应减少弃渣场变更，避免因弃渣造成的生态环境破坏或人民生命财产安全受到威胁。