高速公路建设期环境管理主要问题及对策分析

朱红梅

摘要：国家环境保护法律法规新修订或修正后，建设单位成为高速公路建设环境保护责任主体。做好高速公路建设期环境管理工作对保证公路顺利建设和正常运营、协调公路建设与环境保护关系、避免产生环境违法行为及后果有重要意义。文章根据近年高速公路建设期环境管理实践和类似项目调研，总结分析了目前广西高速公路建设期环境管理中存在的主要问题及原因，并提出了针对性的对策和建议。

关键词：高速公路;建设期;环境管理;主要问题;对策

中图分类号：U412.366 文献标识码：A DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.07.055

文章编号：1673-4874（2019）07-0187-03

0引言

高速公路是重大公共基础设施，其工程建设对沿线区域经济和社会发展有极大的促进作用，但高速公路的建设及运营也对沿线地区环境保护目标和环境质量产生不利影响。高速公路对环境的影响具有影响范围大、影响时间长等特点，尤其是对生态环境的影响更明显，且有些影响是不可逆的。高速公路环境保护是绿色交通建设的主战场。

随着《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）、《建设项目环境保护条例》（2017年修订）等环境保护法律法规的修订（修正），建设单位已成为高速公路建设环境保护的法定责任主体。在新的形势下，建设单位面临越来越严格的环境保护监管和越来越大的环境违法法律后果。做好高速公路建设期环境管理工作对保证工程顺利建设和正常运营、协调公路建设与环境保护关系、避免产生环境违法行为及后果有重要意义。近年来，国内许多学者对高速公路环境保护机构、环境管理体系等开展研究，但未发现有针对广西高速公路建设期环境管理研究的报道。

笔者根据近年参与的广西沿海高速公路改扩建一期工程等多个高速公路建设期环境管理实践，以及对河池至百色高速公路、崇左至水口高速公路等10多个高速公路项目的调研，总结分析了近年来广西高速公路建设期环境管理领域主要存在的问题及产生的原因，并提出了针对性的对策，旨在为提高高速公路环境管理水平和建设绿色高速公路提供参考。

1高速公路建设期环境管理现状

高速公路建设期环境管理主要包括施工期和试运营期环境保护管理工作。其环境管理工作主要内容包括贯彻实施有关环境保护法律法规、规章、标准和规范，组织实施项目环境影响评价文件及审批意见的环境保护措施要求，妥善处理公路建设期突发环境污染或生态破坏事件，组织办理工程变更环境影响评价和竣工环境保护验收等环境管理手续。

國家生态环境主管部门高度重视高速公路建设项目建设期环境管理工作，制定的环境影响评价技术导则和批复的高速公路环境影响评价文件中一般都会对项目建设期环境保护机构、制度和人员配置提出明确要求。但是，在全国来看，不同地区高速公路建设期环境管理工作的开展情况非常不平衡。近年来，在辽宁、陕西、内蒙古等先进地区，各参建单位基本对内设独立的环境管理机构并配备一定的环境保护专业技术人员，普遍引进第三方独立环境保护咨询机构协助建设单位开展施工期环境保护和环境监理工作;云南省也普遍要求在施工前委托第三方环境保护专业咨询机构编制项目施工期环境监理实施方案并对有关参建单位开展技术培训，同时在施工期参与指导环境保护管理工作。

经调查，目前广西高速公路建设期环境管理体系主要由建设单位、监理单位和施工单位组成，各单位内部无专设的环境管理机构，环境保护管理工作一般纳入工程部或质量安全部职能，人员普遍由非环境保护专业的工程管理人员兼职。

2广西高速公路建设期环境管理主要存在问题及原因分析

2.1环境管理体系不完整、不完善

在广西高速公路建设实践中，建设期环境管理体系基本由建设单位、监理单位和施工单位组成，实际工作主要是由建设单位工程部或质量安全部人员兼职管理，监理单位和施工单位的环境管理工作普遍缺失或不强。在环境管理体系上，不但缺少第三方专业环境保护咨询机构参与，而且在现有的各参建单位中未能形成统一、明确和高效的环境管理体系，导致经常出现环境管理信息传递不畅或滞后、环境管理水平不高、环境保护工作效果不佳以及潜在环境违法风险大等问题。

经调查，出现环境管理体系不完整、不完善的主要原因有：（1）对环境保护工作的重要性和新形势认识不足;（2）对高速公路建设期环境管理研究不足。

2.2环境保护机构和制度缺失

生态环境主管部门或审批部门批复的高速公路环境影响评价文件中一般都会对建设期环境保护机构、制度和人员配置提出明确要求，但是在实际工作中，独立的环境保护机构和专门的制度普遍缺失。

国务院颁发的《建设项目环境保护条例》（2017年修订）第二十二条第二款有“违反本条例规定，建设单位在项目建设过程中未同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批意见中提出的环境保护对策措施，由建设项目所在县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款，逾期不改正的，责令停止建设”的规定，未按规定落实环境保护机构和制度会面临环境违法处理的后果。

经调查和分析可知，出现环境保护机构和制度缺失的主要原因是有关项目环境管理主管人员对环境保护机构和制度建设的法定要求了解不足。

2.3环境管理岗位和专业人员缺失或不足

高速公路建设期环境管理工作是专业性很强的工作，但是在实际工作中各参建单位一般不设置专职环境管理岗位，普遍由从事工程管理或安全管理岗位的人员兼职。在从事环境管理工作的人员中，专业环境保护技术人员比较少，普遍由具有路桥、土木工程等专业背景的技术人员兼职。

经调查，环境管理岗位和专业人员缺失或不足的主要原因是项目负责人对环境保护工作的重要性和新形势认识不足。

2.4环境保护专业培训不足

在调研项目中，除了河池至百色高速公路建设期组织过由第三方专业环境保护咨询机构开展的针对参建各单位从事环境保护工作人员的环境保护专业技术培训外，其它项目普遍未开展类似培训。近年来，国家在环境保护领域的法律法规修订或修正频繁，环境管理政策调整周期显著缩短，新的环境管理制度或要求不断出现。经调查，出现环境保护专业培训不足的主要原因是项目负责人对环境保护工作的重要性和新形势认识不足。

2.5对环境管理工作的重要性认识不足

在调研项目中，除了曾经分管或主管过项目竣工环境保护验收工作的领导或有关管理人员对项目建设期环境管理工作相对重视外，其余人员普遍对项目建设期环境管理工作不了解，也不重视。

经调查，出现对环境管理工作重要性认识不足的主要原因是有关领导或管理人员对环境管理工作的重要性不了解。

3对策与建议

（1）提高对环境保护工作和环境管理工作重要性的认识

近年来，国家和党中央把环境保护和生态文明建设工作提升到了前所未有的高度，国家和有关主管部门对高速公路建设环境保护工作提出了新的更高的要求。对《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）、《建设项目环境保护条例》（2017年修订）等环境保护法律法规进行修订或修正后，建设单位已经成为环境保护的法定责任主体，面临环境保护监管日趋严格的现状，环境违法的法律后果明显加大。高速公路各参建单位，尤其是建设单位的主要领导和主管人员应快速转变环境保护观念，迅速提高对环境保护工作和环境管理工作重要性的认识，以适应新时代建设生态文明、绿色交通、美丽中国的环境保护要求。

（2）完善项目环境管理体系

完整、科学和合理的环境管理体系是高效开展高速公路建设期环境管理工作的前提和基础。完善的高速公路建设期环境管理体系一般由建设单位、监理单位、环境保护咨询机构和施工单位等组成。纳入环境管理体系的有关单位应以建设单位为核心，构建统一、全面、高效的环境管理体系。涉及法定保护区或环境保护要求高的高速公路建设项目，建议引进第三方专业环境保护咨询机构作为项目建设期环境管理体系的组成单位，对高速公路施工期和试运营期开展全过程跟踪技术指导。其它项目可以在完善建设单位、监理单位和施工单位内部环境管理体系的基础上，必要时在工程建设的开工前期、中期和后期等关键时段引进第三方专业环境保护咨询机构进行专业技术指导。

（3）完善和改进项目环境管理机构和制度

依据批复的项目环境影响报告书（表）要求并结合工程实际需要，在建设单位、监理单位和施工单位合理设立环境管理机构和岗位，制定专门的环境保护制度，明确有关环境管理人员的岗位职责、工作程序等要求。涉及法定保护区或对环境保护要求高的高速公路建设项目，建议在建设单位机構内部设立独立的环境保护机构和专职人员，强化对监理单位和施工单位的监督和指导，提升环境管理水平。其它项目可以在明确项目环境保护管理职能部门和岗位职责要求的前提下，将环境保护管理工作纳入工程或质量安全部门职能范围，由专职或兼职管理人员负责。

（4）加强项目环境管理队伍建设和培训

在建设单位、监理单位和施工单位中尽可能充实有环境保护专业背景的专业技术人员或有环境保护管理经验的工程技术人员，尤其是在建设单位要强化专业环境管理队伍的建设，并在日常工作中对环境管理人员加强环境保护知识培训，及时丰富和更新环境保护专业知识。涉及法定保护区或对环境保护要求高的高速公路建设项目，建议建设单位在开工前组织专业的环境保护咨询机构对各参建单位负责环境保护工作的主管和直接负责人员开展针对性的环境保护专业知识培训，提高各参建单位和有关人员对环境保护管理的认识和能力。

（5）组织编制高速公路建设期环境保护管理工作指南，强化技术支撑

建议广西交通运输标准化委员会或高速公路行业主管部门尽快组织专业环境保护咨询机构、建设单位等有关单位和专业技术人员编制高速公路建设期环境保护管理工作指南，强化技术支撑。

4结语

（1）在新的形势下，随着国家环境保护法律法规的修订和改革的深入，建设单位已成为高速公路建设环境保护的责任主体。做好高速公路建设期环境管理工作对保证工程顺利建设和正常运营、协调公路建设与环境保护关系、避免环境违法行为及后果有重要意义。

（2）广西高速公路建设期环境管理工作中普遍存在环境管理体系不完整、环境管理机构和制度缺失、专业环境保护人员和环境保护培训不足等突出问题，本文提出了针对性的对策与建议，旨在为提高高速公路环境管理水平和建设绿色高速公路提供参考。