运用PPP模式助推旅游产业升级发展的若干建议

摘 要：旅游資源丰富是我国的一大优势。但目前，我国旅游产业存在规模化、规范化水平较低的问题，与居民旅游需求日益高涨及其对旅游产品的质量要求日益提高的现状形成鲜明对比。长期以来，存在着困扰旅游项目开发的融资难题、协调旅游项目开发主体与政府、景区周边居民的关系难题、理顺开发管理体制难题等。运用PPP模式正好可以对症解决相关问题，为旅游基础设施建设提供重要的资本和专业支持，有效突破旅游融资瓶颈与经营管理问题，助推旅游产业的升级发展。

关键词：PPP;旅游

一、旅游产业运用PPP模式升级发展存在的问题

（一）部门联动尚未落实

旅游项目运用PPP模式有别于我国传统的公共产品政府采购模式，这一模式下政府无需直接参与旅游项目的具体建设，但需对整个项目做宏观指导。政府尚未明确旅游行业PPP领导机构或成立与旅游相关的PPP中心，这可能使政府对 PPP项目的发起、识别、准备缺少研究，导致旅游PPP项目难以生成、推广及推动。

（二）融资方式有待创新

目前，部分旅游公共服项目涉及资金量巨大，私营企业进入旅游PPP项目后，由于相关政策对私企融资还保留较多的限制性条件，企业融资仍然困难重重。

（三）监管机制仍需完善

目前，有关旅游PPP项目的监管机制尚未完善，适合项目发展的监管程序也未建立，无法及时追踪PPP旅游项目的相关信息。若监管不利，政府则容易失去对项目的控制，出现企业不顾质量或任意提价等各种问题。

（四）风险管理水平不高

若参与旅游PPP项目的私营企业资质不好或融资能力有限，则可能出现项目在建设、运营中资金链断裂、项目运营不善甚至社会资本方中途退场等风险，对此，政府还未整理出一整套事前预防、事中应付、事后补救的风险管理机制，并且尚未划清公私双方风险分担的合理边界。

（五）专业人才比较缺乏

旅游PPP项目需要熟悉PPP项目流程，且在投标、金融、法律、旅游产品与服务的定价等多方面都具有较高素质的人才，就目前情况来看，既具备专业知识又具备实际操作经验的PPP专业人才稀少，专业的团队更是缺乏，同时，在旅游行业具有PPP项目运作能力的专业队伍建设上相对滞后，造成具备专业知识与经验的相关人才缺乏的局面。

二、运用PPP模式助推旅游产业升级发展的建议

（一）加强组织领导，强化部门之间联动

为推进运用PPP发展旅游产业，建议建立由各市分管副市长亲自挂帅、各相关部门分管领导为成员的项目领导小组。该小组主要负责旅游PPP项目的规划、筛选、推行、协调、监管等工作。同时，建立各部门联动体系，明确各部门的职责，强化部门间的配合，及时研究项目全周期管理中遇到的问题并加以解决。建议文旅局认真做好旅游PPP项目的储备，争取更多符合条件的旅游项目纳入PPP项目库。

（二）创新融资方式，降低项目融资成本

其一，建议各市相关政府部门积极引导社会资本注入旅游产业，鼓励社会资本通过BT、BOT、BOO等方式介入由政府主导的旅游配套基础设施建设。对于建设期投资规模较大、运营期收费不足的公共项目，可将其进行适当的分割，只对其中部分与运营成本及效率密切相关的工程采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入，提高其可盈利性。同时，还可鼓励私营企业利用股本筹资的方式筹集建设运营资金。

其二，建议各市相关政府部门积极协调国有大型金融机构对旅游PPP模式进行相关的调研，针对各地实际及私营企业的特点制定相应的贷款服务。同时，积极建立为民间投资项目进行融资服务的信用担保机构，酌情给予相应的政策或资金支持。另外，在进行重大旅游PPP项目建设时，政府可为私营企业的融资提供相应补助，如减免税收、协助贷款等方式。

（三）完善监管机制，保障项目可持续发展

基于各地实际，为保障公私双方依约行事，建议配套建立完善的监管机制。该机制应以公平、公正为原则，形成以专业监管机构、政府行政部门和社会为主体的“三位一体”的监管体系。

其一，专业机构的监管。建议政府着力培育和扶持优质的第三方专业机构，委托其对项目运行进行全方位、公平、公正的监管。

其二，政府的监管。政府是旅游PPP项目的直接参与者，各相关行政部门是最直接的监管者。建议政府以旅游PPP项目的相关政策为依托，监督私营企业按照PPP项目合约有序运行。

其三，社会的监管。消费者是旅游公共产品和服务质量的直接感知方，建议相关部门在政府旅游公共信息网站上设立针对旅游公共产品和服务的投诉平台或者设立公众投诉热线，及时了解私营企业提供产品和服务的真实情况，进而督促私营企业提高产品质量与服务水平。

（四）合理分担风险，提高风险管理水平

其一，旅游PPP项目的风险管理包括合约签订时的风险预防、风险出现时的应对以及风险出现后的补救这三方面。针对风险的多样性及不可预测性，建议政府与私营企业成立相关部门，评估风险的发展趋势，及时稳定风险，将风险带来的损失降到最低;积极应对风险带来的损失并进行补救，并于事后研究风险的成因与危害，为旅游PPP项目今后的运作预设防范措施。

其二，寻找公私双方风险分担的合理边界也是关键环节之一。一方面，要明确政府和企业各自承担和共同承担的风险，合理分配责任义务。属于经营活动自身产生的商业风险，包括财务、运营等风险由企业承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律、利率、政策变动等风险，则应由政府承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。另一方面，引进保险机构、担保公司等第三方机构进行风险转移，承担自然灾害、战争等不可抗力风险，降低政府和企业承担的风险。

（五）培育专业人才，强化项目推进能力

旅游PPP项目的运营属于专业性较强的工作，需要较高的专业素质，通过专业人才组成的专业团队来运作。因此，吸引和培育专业人才对于强化项目推进能力是至关重要的。

其一，“引进来”，建议加大力度引进一批熟悉PPP项目运作的专业人才组成专项团队，借用其成功运作PPP模式的经验进一步提升旅游产业运用PPP模式的能力。

其二，“走出去”，建议定期组织有针对性的专业技能培训。旅游PPP项目领导小组应牵头，由旅发委和财政局配合主办，分期分批开展旅游PPP项目的专项培训。培训的内容可包括招投标、合同谈判、金融财务及相关政策法规解读等内容，还可举办有关旅游PPP项目的实际案例分享会、讨论会等，从而有效提高参与成员专业水平。

其三，建议建立旅游PPP项目的专家库，为旅游PPP项目的各参与方提供理论支撑和智力支持，不断强化旅游PPP项目的推进能力。

参考文献

[1]刘贵斌.PPP融资模式之困[J].中国金融，2016（9）：101.

[2]朱艳.关于PPP模式在旅游项目开发中的应用研究[J].财经界，2015，（3）：13-14.

作者简介：

骆键夫（1983-），男，汉族，福建莆田，硕士研究生，中共三明市委党校，讲师，公共管理、写作方向：公共管理。